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Corte di Cassazione SS. UU. Civ. 23.3.2015 n. 5744

Per il risarcimento del danno da esproprio illegittimo è competente il giudice ordinario

Corte di Cassazione SS. UU. Civ. 23.3.2015 n. 5744 - Per il risarcimento del danno da esproprio illegittimo è competente il giudice ordinario

Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 21 ottobre 2014 – 23 marzo 2015, n. 5744
Presidente Santacroce – Relatore Petitti
Svolgimento del processo
1. - M.G. , proprietario di un suolo esteso mq 8475 ricadente nel piano di zona per l'edilizia economica e popolare ai sensi della legge n. 167 del 1962 (piano adottato con delibera del Consiglio comunale del 22 aprile 1965, approvato con decreto del provveditore alle opere pubbliche di Bari del 24 settembre 1966), assumendo che in relazione a detti terreni erano intervenuti decreti di esproprio adottati tutti oltre il termine di diciotto anni di efficacia del piano di zona, conveniva in giudizio, dinnanzi al Tribunale di Trani - sezione distaccata di Canosa, il Comune di Canosa chiedendone la condanna al pagamento della somma di Euro 562.938,02, o della somma ritenuta dovuta, a titolo di risarcimento del danno conseguente alla illecita occupazione del suolo.
Si costituiva il Comune convenuto eccependo in primo luogo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, e chiedendo nel merito il rigetto della domanda.
L'adito Tribunale, con sentenza non definitiva, rigettava l'eccezione di difetto di giurisdizione e provvedeva per il prosieguo del giudizio. Il Tribunale riteneva decisivo il rilievo che l'efficacia del piano di zona, approvato il 24 settembre 1966 era stata prorogata per due anni con provvedimento della Regione adottato il 1 ottobre 1984, allorquando, cioè, era già scaduta l'efficacia dei vincoli previsti nel piano nei confronti dei proprietari dei terreni in esso inclusi; con la conseguenza che, venuta meno la dichiarazione di pubblica utilità, i decreti di esproprio dovevano ritenersi illegittimamente emessi.
2. - Avverso questa sentenza il Comune proponeva appello insistendo perché venisse dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
Ricostituitosi il contraddittorio, la Corte d'appello di Bari, con sentenza depositata il 20 dicembre 2012, accoglieva il gravame e dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
La Corte territoriale, rilevato che con riferimento al procedimento delineato dalla legge n. 167 del 1962, la competenza a deliberare sulla richiesta di proroga compete ad un soggetto diverso da quello su impulso del quale la proroga è concessa, riteneva sufficiente l'intervento, entro il termine di efficacia del piano di zona, della richiesta di proroga, che nella specie era stata inoltrata in data 15 maggio 1984, con la conseguenza che doveva ritenersi insussistente la giurisdizione del giudice ordinario, essendo stata emessa la proroga e adottati i decreti di esproprio.
3. - Per la cassazione di questa sentenza M.G. ha proposto ricorso affidato a due motivi; il Comune di Canosa di Puglia ha resistito con controricorso.
In prossimità dell'udienza del 21 ottobre 2014, il ricorrente ha depositato memoria.
Motivi della decisione
1. - Con il primo motivo del ricorso, proposto ai sensi dell'art. 360, n. 1, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della legge n. 167 del 1962, nonché dei principi generali in materia di proroga e rinnovazione degli atti amministrativi nell'ambito del generale potere di autotutela della P.A., e sostiene che la Corte d'appello avrebbe errato nel declinare la giurisdizione. Il ricorrente assume che in tanto una proroga può produrre l'effetto di procrastinare l'efficacia dell'atto prorogato, in quanto la stessa intervenga in un momento in cui l'atto iniziale sia ancora efficace; la scadenza del piano (e dei vincoli in esso contenuti), determinerebbe quindi la cessazione dell'efficacia del piano medesimo e il venir meno delle potestà ablatorie ad esso connesse. In tale caso, infatti, si avrebbe non già la proroga del piano, ma la rinnovazione del piano, soggetta alle regole procedimentali proprie dell'approvazione del piano.
2. - Con il secondo motivo, il ricorrente deduce violazione dell'art. 112 cod. proc. civ., in relazione all'art. 360, nn. 3 e 4, cod. proc. civ., sostenendo che la Corte d'appello avrebbe errato nel ritenere contestata la legittimità del provvedimento regionale di proroga e che tale questione afferirebbe a tipici problemi di cattivo uso del potere di proroga, con la conseguenza che la controversia rientrerebbe nella giurisdizione del giudice amministrativo. In realtà, osserva il ricorrente, non era stata proposta alcuna impugnazione del provvedimento regionale di proroga dell'efficacia del piano di edilizia economica e popolare da parte della Regione, ma solo incidentalmente rilevato che la Regione aveva violato l'art. 90, comma secondo, della legge n. 167 del 1962, avendo disposto la proroga dopo la scadenza della efficacia del piano, con la conseguenza che i successivi provvedimenti erano stati adottati in carenza di potere.
3. - Il ricorso, i cui due motivi possono essere esaminati congiuntamente, è fondato.
3.1. - Premesso che la durata della efficacia dei piani di edilizia economica e popolare è stata elevata a diciotto anni, atteso che il termine originario di dieci anni di cui all'art. 9 della legge 18 aprile 1962, n. 167 è stato aumentato a quindici anni dall'art. 1 del decreto-legge 2 maggio 1974, n. 115, convertito dalla legge 27 giugno 1974, n. 274, e che un'ulteriore proroga di tre anni è stata assicurata dall'art. 51 della legge 5 agosto 1978, n. 457, nella specie è indiscusso che il piano di zona rilevante nel presente giudizio è stato approvato con decreto del Provveditorato delle opere pubbliche di Bari del 24 settembre 1966, sicché la sua efficacia, considerate tutte le proroghe richiamate, veniva a scadere il 24 settembre 1984. È altrettanto pacifico che il Comune di Canosa di Puglia ha richiesto la proroga della efficacia del piano in data 15 maggio 1984 e che l'efficacia di tale piano è stata prorogata dalla Giunta della Regione Puglia con atto approvato il 1 ottobre 1984.
Ad avviso del ricorrente, la proroga disposta dalla Giunta regionale solo dopo la scadenza del termine di diciotto anni di efficacia del piano di zona sarebbe invalida, perché intervenuta dopo la scadenza del termine di efficacia; con la conseguenza, sul piano della giurisdizione, che tutte le ulteriori attività del procedimento ablatorio nei suoi confronti sarebbero avvenute in carenza di potere, e che la controversia correttamente è stata introdotta dinnanzi al giudice ordinario.
Secondo la Corte d'appello, invece, ai fini della valutazione della tempestività della proroga, dovrebbe aversi riguardo alla data della richiesta e non a quella in cui il provvedimento è stato adottato dall'ente competente, diverso dal soggetto richiedente; la proroga, dunque, sarebbe stata validamente e tempestivamente richiesta, con la conseguenza che la giurisdizione in ordine alla presente controversia spetterebbe al giudice amministrativo.
3.2. - Il Collegio ritiene che la soluzione adottata dalla Corte d'appello sia erronea e che, quindi, debba essere affermata in ordine alla controversia oggetto del presente giudizio la giurisdizione del giudice ordinario, dovendo la controversia, proposta nell'ottobre 2005, essere risolta alla luce della normativa vigente prima della entrata in vigore del d.lgs. n. 104 del 2010, che all'art. 133, lettera g), ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.
3.3. - Costituisce principio generale dell'ordinamento quello per cui, allorquando sia prevista la possibilità di prorogare un termine stabilito per il compimento di una determinata attività, sostanziale o processuale, ed allorquando debba escludersi la stessa configurabilità di una proroga tacita o di una rinnovazione tacita del termine, la richiesta di proroga debba intervenire prima della scadenza del termine da prorogare.
Con specifico riferimento alla proroga di efficacia dei piani di cui alla legge n. 167 del 1962, nella giurisprudenza amministrativa si è affermato che la proroga del piano per l'edilizia economica e popolare prevista dall'art. 9 della legge citata, può essere legittimamente concessa solo quando il termine finale di efficacia del piano stesso non sia ancora scaduto, atteso che la proroga del termine finale di efficacia di un atto deve aver luogo, indefettibilmente, prima del decorso di tale termine finale, verificandosi altrimenti la diversa ipotesi della rinnovazione degli effetti, che postula l'attivazione di un diverso procedimento (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 954 del 1993).
D'altra parte, la stessa Corte d'appello ha riconosciuto l'esistenza del principio e del richiamato precedente; ha ritenuto, tuttavia, di poter giungere a conclusioni diverse da quelle cui era giunto il giudice di primo grado, sulla base del rilievo che la istanza di proroga era stata effettuata tempestivamente dal Comune e che il ritardo si era verificato nell'approvazione della proroga da parte della competente Giunta regionale. Ma tale soluzione non può in alcun modo essere condivisa, dal momento che in materia di pianificazione territoriale ciò a cui si deve avere riguardo è non già l'adozione del piano o la richiesta di proroga della efficacia del piano, ma la data dell'approvazione del piano e, correlativamente, la determinazione da parte dell'organo competente sulla istanza di proroga dell'efficacia.
Quanto alla pianificazione di cui alla legge n. 167 del 1962, la conclusione ora riportata si desume chiaramente dal testo dell'art. 9 il quale, al primo comma, prevedeva che, per giustificati motivi l'efficacia dei piani potesse, su richiesta del Comune, essere prorogata, con decreto del Ministro per i lavori pubblici, per non oltre due anni, e, al secondo comma, stabiliva che l'approvazione dei piani equivale anche a dichiarazione di indifferibilità ed urgenza di tutte le opere, impianti ed edifici in esso previsti. Orbene, come la Corte d'appello non ha dubitato che la efficacia del piano di cui alla presente controversia decorresse non già dalla data di adozione da parte del Consiglio comunale di Canosa di Puglia (22 aprile 1965) ma dalla data dell'approvazione da parte dell'allora competente Ministro per i lavori pubblici (24 settembre 1966), così avrebbe dovuto ritenere, proprio in applicazione di quanto disposto dal citato art. 9 della legge n. 167 del 1962, che la proroga della efficacia del piano poteva decorrere solo dalla data di approvazione della richiesta da parte del Comune ad opera della competente Giunta regionale.
3.4. - Escluso, quindi, che possa riconoscersi alcun effetto sanante alla approvazione della proroga una volta che il termine originario (ancorché prorogato) era ormai scaduto, deve quindi rilevarsi che il procedimento ablatorio è proseguito e si è concluso in carenza di potere, con la conseguenza che la giurisdizione sulla controversia spetta al giudice ordinario.
Queste Sezioni Unite hanno infatti affermato che “nelle controversie aventi ad oggetto casi di occupazione cd. usurpativa - nelle quali, manca una valida e perdurante dichiarazione di pubblica utilità dell'opera in ragione della quale è stata disposta l'occupazione di un fondo, o per mancanza ab initio della dichiarazione di pubblica utilità o perché questa sia venuta meno in seguito all'annullamento dell'atto in cui era contenuta ovvero sia divenuta inefficace - sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, non essendo tali fattispecie in alcun modo riconducibili all'esercizio di un potere amministrativo in materia urbanistica e imponendosi, al riguardo, il rispetto dei principi costituzionali e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazioni inerenti all'art. 1, del protocollo addizionale n. 1, della CEDU, con particolare riguardo alla distinzione tra l'occupazione appropriativa e l'occupazione usurpativa” (Cass., S.U., n. 10978 del 2004).
Più di recente, queste Sezioni Unite hanno chiarito che “spetta al giudice ordinario la giurisdizione in tema di danni cagionati dall'occupazione della proprietà privata da parte della pubblica amministrazione, nei casi in cui il decreto di espropriazione sia stato emesso in relazione ad un bene, la cui destinazione ad opera di pubblica utilità sia venuta meno, per sopravvenuta scadenza del suo termine di efficacia dopo lo spirare del termine di dichiarazione di pubblica utilità” (Cass. n. 15199 del 2013, non massimata).
Con specifico riferimento, poi, ai piani di cui alla legge n. 167 del 1962, si è precisato che “l'approvazione di un piano edilizio particolareggiato, secondo le previsioni della legge 18 aprile 1962, n. 167, sull'acquisizione di aree per l'edilizia economica e popolare, equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle relative opere per il periodo decennale di efficacia del piano medesimo (salve successive proroghe), di modo che, rispetto al provvedimento espropriativo emesso prima della scadenza di quel periodo, resta preclusa la configurabilità di una situazione di carenza di potere, denunciabile davanti al giudice ordinario” (Cass., S.U., n. 7068 del 1992; in senso conforme, Cass. n. 13493 del 2002).
Ne consegue che, vertendosi in ipotesi di procedura ablatoria conclusasi dopo la scadenza del periodo di efficacia dei piano, non potendosi tenere conto della illegittima proroga intervenuta a termine ormai scaduto, la giurisdizione a conoscere della presente controversia spetta al giudice ordinario.
E tanto basta per escludere che la giurisdizione del giudice amministrativo possa derivare dal fatto che, ai fini della decisione in ordine alla domanda proposta, si debba procedere alla valutazione della legittimità o no della proroga della efficacia del piano di edilizia economica e popolare, posto che la domanda proposta al giudice ordinario aveva ad oggetto il risarcimento dei danni conseguenti alla illegittimità della occupazione e dei decreti di esproprio adottati oltre il termine di efficacia del piano stesso e che, quindi, la valutazione della sussistenza, o no, di una proroga legittima della detta efficacia è accertamento che ben può essere svolto dal giudice ordinario in via incidentale.
4. - Il ricorso va quindi accolto, con la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario e con la conseguente cassazione della sentenza impugnata che, giudicando sull'appello proposto avvero la sentenza non definitiva del Tribunale di Trani - Sezione distaccata di Canosa di Puglia, quella giurisdizione ha declinato.
La cassazione va disposta senza rinvio, atteso che il giudizio di primo grado è proseguito per il merito dopo l'adozione della sentenza non definitiva affermativa della giurisdizione del giudice ordinario, poi riformata dalla Corte d'appello con la sentenza ora cassata.
In applicazione del principio della soccombenza, il Comune di Canosa di Puglia va condannato al pagamento delle spese del giudizio di appello e di quello di cassazione, nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.

La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa senza rinvio la sentenza impugnata e condanna il Comune di Canosa di Puglia al pagamento delle spese del giudizio di appello, che liquida in Euro 4.000,00 per compensi, oltre agli accessori di legge, e di quelle del giudizio di cassazione, che liquida in Euro 6.000,00 per compensi, oltre ad Euro 200,00 per esborsi, al rimborso del contributo unificato, agli accessori di legge e alle spese forfetarie.

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