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D.Lgs. 206/2007 e direttiva CEE 36/2005

Vecchie e nuove problematiche in ordine al riconoscimento dei titoli professionali conseguiti all'estero

D.Lgs. 206/2007  e direttiva CEE 36/2005 - Vecchie e nuove problematiche in ordine al riconoscimento dei titoli professionali conseguiti all'estero

Il D.Lgs. 206/2007 di recepimento dell’art. 11 della direttiva CEE 36/2005 espressamente prevede che se la professione è regolamentata in Italia e se il professionista ha esercitato, o è abilitato a esercitare, la stessa professione nello Stato di provenienza, lo Stato ospitante dovrà procedere ad un confronto tra i percorsi formativi – professionali previsti nei due Stati dovendosi, in caso di “differenza sostanziale”, condizionare il riconoscimento a misure compensative (prova attitudinale o tirocinio di adattamento a scelta del richiedente). 

La norma italiana ha, quindi, seguito l’impostazione fornita dal legislatore comunitario già con la direttiva 89/48/CEE (21.12.1988), che prevedeva un sistema generale di riconoscimento di diplomi di insegnamento superiore conseguiti all’esito di corsi di formazione professionale di una durata minima di tre anni e la direttiva 92/51/CEE (18.6.1992) che includeva un secondo sistema generale di riconoscimento per formazioni professionali di durata inferiore al triennio. 

Fondamento del sistema generale era il principio del mutuo riconoscimento, già elaborato dalla Corte di Giustizia nella nota sentenza Cassis de Dijon in materia di libera circolazione delle merci (Corte Giustizia 20.2.1979, causa 120/78). 

Il principio così affermato fu poi esteso dalle merci ai servizi e divenne il meccanismo fondamentale per la realizzazione del mercato interno. 

Le due direttive sopra citate prevedevano, quindi, che gli Stati membri dovevano considerare idoneo ad esercitare una professione sul proprio territorio colui che aveva l’abilitazione nel paese di origine, riconoscendogli titoli e diplomi professionali, sul presupposto della fiducia sull’idoneità dei sistemi nazionali di formazione (v. art. 3, direttiva 89/48/CEE). 

L’esigenza di estendere la possibilità di esercitare l’attività professionale con il titolo professionale originario – facilitando in questo modo la libera circolazione delle persone qualificate nel territorio comunitario risulta consolidato con la direttiva 2005/36/CE che ha inteso semplificare il meccanismo di riconoscimento dei titoli. 

La direttiva, infatti, si inserisce nel quadro del sopra esposto processo di consolidamento legislativo ed accorpa ed armonizza in un unico testo le tre direttive generali 89/48/CEE, 92/51/CEE e 99/42/CE e le dodici direttive settoriali già esistenti in materia di professioni. 

Dal punto di vista sostanziale, la direttiva 2005/36/CE non supera né stravolge il regime precedente, ma codifica alcuni principi emersi nell’ambito della giurisprudenza comunitaria. Permane dunque l’obbligo, per lo Stato di accoglienza, di prendere in considerazione le qualificazioni – compresi i titoli universitari  – ottenute dal soggetto in un altro Stato membro, al fine di valutarne l’eventuale equivalenza. 

Viene altresì ribadito che qualora la corrispondenza sia solo parziale, lo Stato potrà esigere che l’interessato dimostri di aver conseguito le conoscenze e le abilità mancanti attraverso un tirocinio od un esame (così come più volte ribadito dalla Corte di Giustizia con la Sentenza 15 ottobre 1987  nel procedimento 222/86   Heylen,  con la  Sentenza del 7 maggio 1991, Causa C-340/89 Vlassopoulou, con la Sentenza 13 novembre 2003, causa C-313/01, Morgenbesser). 

Rimane, infine, immutato il principio di base per cui il riconoscimento delle qualifiche permette al beneficiario di accedere, nello Stato membro ospitante, alla medesima professione per la quale è qualificato nel paese di origine, e di esercitarla alla medesime condizioni dei cittadini dello stato membro ospitante (art. 4.1.). 

In proposito la Commissione presso il Parlamento europeo ha pubblicato la guida "Tutto quello che vorreste sapere sul riconoscimento delle qualifiche professionali" e, per quanto di interesse in questa sede, alla domanda 50. Quale decisione può prendere l’autorità competente così testualmente: 

1) L’autorità competente può decidere di riconoscere la qualifica (si veda anche la domanda 41). 

2) L’autorità competente può negare il riconoscimento della qualifica. Un diniego, tuttavia, può essere deciso soltanto in via eccezionale. Un diniego sarebbe giustificato, per esempio, se emergesse che la professione per la quale si è domandato il riconoscimento della qualifica non è la medesima per la quale si è qualificati. Viceversa, un diniego non sarebbe giustificabile nell’ipotesi in cui, per esempio, lo scarto di livello tra la qualifica del richiedente e la qualifica dello Stato membro ospitante fosse eccessivo, oppure nel caso in cui non si fossero maturati i due anni di esperienza professionale richiesti perché si è ottenuta la qualifica in uno Stato membro che non regolamenta né la professione né la formazione che prepara a tale professione. Nella fattispecie, l’autorità competente non è certo obbligata ad applicare la direttiva, ma resta tenuta, in virtù del trattato, a raffrontare la formazione del richiedente e la formazione nazionale tenuto conto dell’esperienza professionale maturata dal richiedente e delle sue formazioni complementari. Ove riscontri differenze, l’autorità può richiedere che siano colmate, per esempio, sottoponendosi a una prova, oppure seguendo un tirocinio o una formazione complementare. 

3) L’autorità competente può altresì disporre ulteriori accertamenti prima del riconoscimento della qualifica (si vedano anche le domande 51 e 52) nel caso in cui abbia riscontrato differenze sostanziali tra la formazione del richiedente e la formazione nazionale che potrebbero essere colmate dall’esperienza professionale e/o da formazioni complementari. 

La procedura di riconoscimento professionale prevede, quindi, un confronto tra i percorsi formativo – professionalizzanti previsti nello Stato ospitante e in quello di appartenenza, confronto che si basa su cinque livelli di qualifica previsti dall’art. 11 della Direttiva 2005/36/CE in applicazione dell’attuale articolo 53 (ex art. 47) del Trattato dell’Unione Europea e descritti dall’art. 19 del d.lgs. 206/2007, graduati sulla base della struttura della formazione esistente. 

La struttura a livelli comporterà l’automatico riconoscimento ove il titolo appartenga allo stesso livello o al livello immediatamente inferiore a quello richiesto nello Stato membro ospitante, ut supra. 

Ciò significa che uno Stato membro non può rifiutare l’accesso ad una professione regolamentata ad un professionista proveniente da un altro Stato membro che sia in possesso dei requisiti richiesti dal Paese di provenienza per l’esercizio di detta professione

Il sistema generale si basa, infatti, sul principio della mutua fiducia fra gli Stati membri, che rende possibile il mutuo riconoscimento. 

La direttiva prevede che l’autorità competente non possa negare il riconoscimento di una qualifica (fatte salve le domande da 50 a 52) se classificata allo stesso livello della qualifica richiesta sul piano nazionale o al livello immediatamente inferiore (Guida dell’utente Direttiva 2005/36/CE a cura della Commissione Europea). 

Viceversa si imporrà un raffronto tra la formazione acquisita dal richiedente e la formazione proposta a livello nazionale per accertare se sussistano differenze sostanziali.   

Infatti: 

“In regime di stabilimento, se la professione che il professionista può esercitare nello Stato membro d’origine (regolamentata o non regolamentata) è corrispondente ad una professione che in Italia è regolamentata, le autorità competenti nazionali, individuate all’art. 5 del d.lgs., assicurano, su istanza dell’interessato, l’attivazione delle procedure amministrative necessarie per autorizzare il professionista ad accedere e esercitare tale professione.  

La struttura a livelli è funzionale esclusivamente a stabilire possibili condizioni per il riconoscimento e a permettere la comparazione delle formazioni nazionali. Infatti, nel caso in cui si presentivo “differenze sostanziali” nelle materie di formazione, nella struttura e nella durata della formazione, il riconoscimento è condizionato a misure compensative (prova attitudinale o tirocinio d’adattamento, a scelta del professionista dell’Unione Europea) (Guida all’utente alla direttiva 2005/36/CEE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali a cura della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le Politiche Europee).  

Più volte la Corte di Giustizia ha stigmatizzato il comportamento degli Stati membri di imporre vincoli eccessivi al riconoscimento dei titoli, come la predisposizione di «misure compensative largamente sovrabbondanti (Corte Giust. 21.3.2002, C-298/99),  ed oscure» considerando troppo restrittivi i requisiti richiesti ai fini del riconoscimento del titolo professionale conseguito in un altro Stato membro (Corte Giust. 23.10.2008, causa C-286/06). 

Va, peraltro, ricordato che la direttiva CEE 36/2005 all’art. 12 ha introdotto il concetto di titolo di formazione assimilato, per tenere conto sia di possibili formazioni non rientranti nei cinque livelli previsti, ma che possono essere considerati equivalenti a uno di detti livelli, sia di possibili modifiche legislative a livello nazionale. 

Tale previsione è stata riprodotta all’art. 20 del decreto legislativo 206/2007, il quale al comma 1, per ciò che in questa sede rileva, testualmente recita: 

“E' assimilato a un titolo di formazione che sancisce una formazione di cui all'articolo 19, anche per quanto riguarda il livello, ogni titolo di formazione o insieme di titoli di formazione rilasciato da un'autorità competente di un altro Stato membro, se sancisce una formazione acquisita nella Comunità, riconosciuta da tale Stato membro come formazione di livello equivalente al livello in questione e tale da conferire gli stessi diritti d'accesso o di esercizio alla professione o tale da preparare al relativo esercizio”. 

Ai fini della applicazione delle norme de quibus ciò che rileva, infatti, è che la professione risulti regolamentata nello Stato ospitante: 

“La normativa viene applicata soltanto alle professioni regolamentate nello Stato membro ospitante, cioè quelle professioni per le quali l’accesso o l’esercizio è subordinato al possesso di determinate qualifiche professionali”. Guida all’utente alla direttiva 2005/36/CEE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali a cura della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le Politiche Europee. 

In proposito il Tar Lazio, Roma con la sentenza n. 1503/2015 ha, sul punto, espressamente statuito: 

“Nel merito dell’unica motivazione in concreto addotta da parte dell’Amministrazione sanitaria ai fini della reiezione della seconda istanza di riconoscimento – ossia, appunto, proprio la mancanza di una regolamentazione dell’attività professionale di cui trattasi nella Repubblica della Croazia – il ricorso coglie nel segno,  laddove ne censura la fondatezza. E, infatti, come già rilevato in sede cautelare, la predetta circostanza – che appare non contestata in punto di fatto anche alla luce delle risultanze istruttorie in atti- non costituisce tuttavia motivo sufficiente per denegare il riconoscimento del titolo, atteso che l’unico presupposto che in concreto rileva ai fini dell’attivazione del relativo procedimento è che la predetta attività sia regolamentata in Italia, come emerge in modo chiaro ed inequivoco dalla normativa di cui al d.lgs. n. 206 del 2007, per come peraltro illustrata nella Guida all’utente della Presidenza del Consiglio dei Ministri espressamente richiamata in ricorso”.

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