Accesso civico nella P.A. semplice e generalizzato: cos'è e quale evoluzione?

Come avvocato internazionale, regolarmente iscritto in 3 paesi, che studia da anni l’ordinamento giuridico brasiliano, portoghese e italiano, appassionato della scienza del diritto e diritto costituzionale, consapevole della imprescindibilità della democrazia come unico istrumento di trasformazione sociale, parlare di accesso civico e dell’importanza di questo istituto mi fa molto piacere. Però, prima di iniziare la mia piccola dissertazione sul tema centrale, vorrei parlare ovviamente dell’importanza della trasparenza e della pubblicità degli atti e delle decisione pubbliche, nel contrasto alla corruzione. E dopo questa piccola introduzione farò in questo breve tempo che ho a disposizione un passaggio sul D.lgs. 241/1990, D.lgs. 33/2013, FOIA e D.lgs. 97/2016, che trattano, dell’accesso agli atti e ai documenti, l’accesso civico semplice alle informazioni, per arrivare alla fine all’accesso generalizzato.

Prima di tutto, quando parliamo di pubblicità e trasparenza stiamo parlando di principi generali dell’attività amministrativa della p.a. previsti nell’articolo 1 della Legge 241/1990. Altrettanto, abbiamo anche nell’articolo 1 della nostra Costituzione come principio basilare e primario dello Stato, la democrazia. Cioè, innanzitutto, l’Italia è uno Stato Democratico di Diritto. Questi 3 principi sono fondamentali, imprescrittibili, inalienabili e irrinunciabili. Uno non esiste senza l’altro. Non possiamo parlare di democrazia senza trasparenza. Non possiamo parlare di trasparenza senza la pubblicità degli atti e delle decisioni amministrative. E non è possibile avere trasparenza senza democrazia. Vorrei dire questo perché nella Costituzione Italiana non c’è direttamente il vocabolo trasparenza, però c’è la democrazia come fondamento dello stato, istituto sacro che quando presente, d’accordo con il mio intendimento soggettivo, fa essere possibile l'esistenza della trasparenza nella p.a., dato che questa nasce solamente dove c’è la democrazia.

Per concludere questa piccola introduzione, vorrei dire che negli Stati non democratici, ad esempio come vediamo nelle dittature, sia di destra sia di sinistra, non esiste la trasparenza, la pubblicità degli atti, la imparzialità o tanti altri diritti, come i diritti civili e costituzionali. E come conseguenza ovvia, in questi tipi di regimi, ad esempio dittatoriali, impera la corruzione, l’uso irresponsabile delle risorse pubbliche e l’assoluta mancanza di rispetto ai diritti fondamentali dei cittadini. Allora, registro qui il mio omaggio alla democrazia, come chiave master dell’esistenza dell’istituto della trasparenza nella p.a., e vorrei vederla un giorno essere veramente esercitata dal popolo con responsabilità e consapevolezza. Allora, per parlare dell’accesso civico generalizzato, farò innanzitutto una brevissima narrativa e sviluppo storico della materia negli ultimi 30anni, parlando inizialmente della Legge 241/1990.

D’accordo con i miei studi, questa legge serve per garantire l’accesso all’interessato ai documenti amministrativi in possesso della pubblica amministrazione; escluse le informazioni non documentate e rispettati alcuni limiti, come nel caso in cui i documenti riguardino segreti di Stato, appalti pubblici o altri tipi di documenti in cui non ha e non avrà l’interesse del privato oppure una motivazione. Qui, iniziamo a vedere l’amministrazione pubblica come una “casa di vetro”. Però, ancora egoisticamente, questi documenti in possesso della pubblica amministrazione, sono disponibili solo a quelli che hanno un “vantaggio” nell’accesso ai documenti amministrativi richiesti e che hanno la prova di avere una motivazione. O meglio, un interesse diretto, concreto e attuale. Cioè, nel D.lgs. 241/1990 l’accesso è ancora privato, personale e non collettivo. E per essere possibile l’esercizio di questo diritto privatistico, deve essere provato l’interesse e fondamentata la richiesta nel momento della domanda di accesso. Cioè, non è sufficiente solo un’ipotesi per avere l’accesso ai documenti in possesso della p.a., deve esistere un vero e concreto interesse nell’accesso. A questo punto, si vede chiaramente che non abbiamo ancora la pubblicità e/o la trasparenza in senso ampio.

La pubblicità e la trasparenza qui sono presenti, limitate all’ambito privato dell’interessato. Ovviamente, la condizione che un documento sia amministrativo, è che sia detenuto dalla pubblica amministrazione. Importante sottolineare che questa legge allarga il concetto di pubblica amministrazione, comprendendo tutti i soggetti di diritto pubblico e di diritto privato, questi limitati ovviamente all’attività di pubblico interesse, e si impone anche alla legislazione regionale e locale di riferimento. Per concludere le mie osservazione introduttive della materia e i miei commenti sulla Legge 241/1990, devo dire che l’accesso qui è egoistico e riguarda i documenti in possesso dalla pubblica amministrazione e non le informazioni in possesso della pubblica amministrazione. Però, questi documenti una volta presi dal cittadino, non possono essere pubblicizzati a terze persone o attraverso altri mezzi pubblici o privati, perché sono di carattere privato, riservato e ovviamente protetti, perché non sono di interesse pubblico o di interesse della collettività.

Per quanto riguarda l’accesso civico semplice e generalizzato, entrambi previsti nella Legge 97 del 2016 che ha modificato il decreto 33 del 2013, grazie a questa figlia della legge anticorruzione 190/2012 abbiamo qui un salto di qualità e possiamo fortunatamente iniziare a parlare un po’ di trasparenza e di un vero accesso civico. Importante questo cambiamento perché l’accesso civico e la trasparenza sono fondamentali strumenti di contrasto alla corruzione. Qui siamo davanti al passaggio di un accesso che era meramente privatistico ed egoistico a un accesso alla tutela del pubblico interesse, perché il cittadino vuole le informazioni non perché gli servono, ma perché vuole che la pubblica amministrazione mantenuta con il pagamento delle tasse faccia il proprio dovere di pubblicizzare tutti gli atti e decisioni di interesse pubblico.

Questa accessibilità è chiaramente prevista nell’articolo 1 del decreto 33, che mette in distacco la trasparenza come strumento di accessibilità totale ai dati e ai documenti in possesso della p.a. Allora, innanzitutto devo distaccare che quello che aveva l’accesso drasticamente vietato nella Legge 241/1990, qui passa ad essere accessibile, non solamente con la pubblica amministrazione dove abita una persona, ma con qualunque amministrazione pubblica da qualunque parte del paese. Si vede che dall’anno 1990 all’anno 2013, cioè in un spazio di 23 anni, abbiamo presenziato a un grande cambiamento in materia di accesso civico nell’ordinamento giuridico italiano. Cioè, non è più necessario avere un legame privato di interesse tra il cittadino e la pubblica amministrazione per avere l’accesso ai dati e all’informazioni.

A questo punto, abbiamo due tipologie di accesso civico, il normale e il generalizzato.

Con il decreto 33 è stata creata una serie di obblighi di pubblicazione da parte delle pubbliche amministrazioni sul sito amministrazione trasparente. Qui abbiamo l’accesso semplice, previsto nell’articolo 5, comma 1, in cui tutti i dati dei dipendenti e degli amministratori, stipendi, provvedimenti, deliberi, regolamenti, organigramma, ecc.
La mancanza di rispetto da parte della p.a. di queste regole, comporta sanzioni pecuniarie e anche il diritto di qualunque cittadino di richiedere gli stessi. Importante chiarire che qui non c’è l’interesse privato del cittadino di avere il documento che non è stato pubblicato sul sito (e non importa che sia il cittadino o perché lo ha chiesto), ma di vederlo pubblicato sullo stesso sito della stessa pubblica amministrazione per l’accesso civico e l’accesso pubblico di tutti i cittadini.

E sono arrivato, dopo questo breve passaggio storico dell’evoluzione della trasparenza nell’ordinamento giuridico italiano, all’accesso civico generalizzato, previsto nell’articolo 5, comma 2, del D.lgs. 33 del 2013, che è stato introdotto con il D.lgs. 97 del 2016, in cui sono previste, in accordo con il modello FOIA, le diverse forme diffuse di accesso civico da parte dei cittadini ai dati o informazioni, ovviamente quelli che la pubblica amministrazione ha a disposizione, anche i documenti più vecchi, compresi anche quelli per cui la p.a. non ha l’obbligo di pubblicazione sul sito amministrazione trasparente. Però, nel caso dell’accesso civico generalizzato, che è più complesso in comparazione all’accesso semplice, abbiamo in alcuni casi, in base alla richiesta, l’interesse del controinteressato che per forza deve essere convocato a manifestarsi.

E ci sono casi in cui i controinteressati sono multipli. Ad ogni modo, la p.a. valuterà se le domande sono accogliibili oppure no, essendo sempre obbligata a giustificare e motivare il diniego, non essendo possibile il silenzio. Qui stiamo davanti a un interesse non privatistico e non egoistico.

La recente giurisprudenza in Italia ha deciso che questo accesso generalizzato non può essere meramente esplorativo oppure generico, e anche che la p.a. non è obbligata a raccogliere informazioni che non siano in suo possesso. Questo tipo di accesso esplorativo e generico, anche sulle informazioni che non sono in possesso della p.a., in accordo con l’intendimento giurisprudenziale delle Corti Italiane, può mettere in grossa difficoltà la p.a. perché in caso di abuso da parte dei cittadini, può bloccare l’ente che sarà costretto a lavorare continuamente per rispondere alle domande di accesso civico generalizzato sui temi ogni volta più ampi, essendo pregiudiziale in alcuni casi al buon andamento proprio della p.a. Allora, abbiamo anche le motivazioni che sono utilizzate per rifiutare l’accesso civico generalizzato ai cittadini, essendo la legge sulla privacy e la protezione dei dati personali, uno dei principali strumenti di diniego. Per concludere, non vedo senso o logica nell’esistenza di diverse leggi che trattano della stessa materia. Il legislatore italiano ha bisogno di legiferare e creare una legge che comprenderà tutto ciò che abbiamo nei decreti 241, 33, 97 e FOIA.

Così, la pubblica amministrazione potrà lavorare con una legge unica in cui saranno presenti tutti gli istituti che riguardano l’accesso privato, l’accesso civico semplice o generalizzato dei cittadini ai documenti, decisioni, informazioni in possesso della p.a. Una nuova legge in questo senso, sarà capace di garantire maggiore trasparenza e efficienza negli atti e nelle decisioni della pubblica amministrazione italiana.

Scarpelli Dos Santos Reis, Luiz Gustavo, advogado e cittadino italo-brasiliano che agisce per il riconoscimento della cittadinanza in Italia per i Cittadini di Ceppo italiano Nati all'estero (Brasile, Argentina e Stati Uniti) e Legge sull'Immigrazione. È registrato in Brasile come Advogado presso il Consiglio Dell’Ordine degli Avvocati di MG, SP, RJ, ES e GO. È Membro e giurista dello IAMG - Istituto degli Advogados di Minas Gerais, Brasile. In Europa è Membro del Council of Bars and Law Societies of Europe. In Italia è Advogado iscritto come Avvocato Stabilito nell'Albo dell’Ordine degli Avvocati di Roma e nell'Albo del Consiglio Nazionale Forense d’Italia. In Portogallo è advogado iscritto al Consiglio di Coimbra dell'Ordine degli Avvocati Portoghese. Fondatore della Catena del Bene nella cittadinanza italiana su YouTube, ha aiutato migliaia di persone vittime della criminalità organizzata in Brasile e in Italia.

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