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Condono e sanatoria: cosa prevedono e quali sono le differenze


Le principali distinzioni tra la sanatoria edilizia e il condono generalizzato
Condono e sanatoria: cosa prevedono e quali sono le differenze

Nella legge 47/85 il legislatore utilizza i due termini condono e sanatoria indistintamente, come se fossero sinonimi, stessa faccia dell’identica medaglia. A riguardo si afferma che “la legge, generò una grande confusione, tra condono e sanatoria, nei cittadini, i quali non si erano resi conto che mentre il condono è il provvedimento dello Stato volto a sanare fenomeni di abusivismo, previa autodenuncia e pagamento di un’ammenda, la sanatoria, meglio la concessione in sanatoria è l’atto amministrativo finale con cui viene, se non legittimata, legalizzata l’opera abusiva.

E, invece, c’è da sottolineare come il condono e la sanatoria siano due istituti totalmente differenti. Per un grave errore del legislatore si utilizzava, dunque, condono e sanatoria in maniera indistinta. La sostanziale distinzione tra condono e sanatoria potrebbe essere esplicitata come la riconduzione della specie al genus, ovvero della sanatoria al condono.

E tale ricostruzione interpretativa ha un valore assoluto se si ritiene che il condono sia quel generale e astratto provvedimento, o meglio legge, con cui lo Stato centrale detta una serie complessa di norme volte a sanare e ad attuare una legittimazione postuma e generalizzata degli immobili abusivi, ammesso che i proprietari avessero tenuto fede al presupposto di accesso ed agli adempimenti connessi per ottenere la sanatoria.

Si può parlare invece di sanatoria se si è presenza di una specie, ovvero di un atto finale, che in gergo è definito anche concessione in sanatoria, che in applicazione dei principi generali di condono, legalizza l’opera abusiva e la rende ex post pienamente lecita.

La confusione del legislatore potrebbe essere stata giustificata anche dall’ambito applicativo della legge e dei suoi due istituti. Infatti, la sanatoria fa riferimento al cosiddetto “abuso formale” che si ha quando siano stati realizzati manufatti in assenza, in difformità dell’atto amministrativo autorizzativo o con variazione essenziale rispetto al progetto. Ma che nonostante ciò risultano possedere il c.d. “doppio accertamento di conformità urbanistica”

Il c.d. “condono-sanatoria” ha quale suo ambito di applicazione invece, non l’ “abuso formale” ma quello “sostanziale”, ovvero quell’intervento che non solo viola la normativa edilizia ma anche quella urbanistica.

Appurato che la sostanza della normativa edilizia è rappresentata dal coacervo delle norme urbanistiche, l’abuso è sostanziale perché viola sostanzialmente e non formalmente la normativa edilizia. Dimostrazione della distinzione tra sanatoria e condono-sanatoria e della differenziazione tra abuso formale e abuso sostanziale la si rintraccia nella medesima legge, che li disciplina entrambi. Infatti, se i primi sono disciplinati dall’art. 13 con la previsione esplicita di sanatoria, i secondi trovano disciplina negli artt. 31-44 che disciplinano il “condono-sanatoria”.

Inoltre c’è da sottolineare la differenziazione tra “condono” e “sanatoria” sotto un altro ed ultimo profilo. Se da un lato il “condono” ha un efficacia temporanea ed ha lo scopo di regolarizzare tutti gli abusi considerati se consumati entro un certo limite temporale fissato dalla norma, la “sanatoria” al contrario è destinata al recupero degli interventi abusivi previo accertamento della conformità degli stessi agli strumenti urbanistici generali e di attuazione, nonché alla verifica della sussistenza di altri requisiti di legge specificatamente individuabili. 

Giova sottolineare come, con l'entrata in vigore delle nuove norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, ci si chiese nuovamente se potesse trovare ancora applicazione la “vecchia” concessione in sanatoria di creazione giurisprudenziale.

Ancora una volta dottrina e giurisprudenza non furono unanimi e tornarono a scontrarsi opinioni differenti. Il problema si poneva in modo particolare con riguardo all’art. 13 della legge n. 47/1985, il quale prevede affinché l’opera abusiva possa essere sanata, il principio della doppia conformità urbanistica, vale a dire, della conformità alla disciplina urbanistica approvata e non in contrasto con quella adottata, sia al momento della realizzazione dell’opera sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria.

Viceversa la concessione in sanatoria di creazione giurisprudenziale può essere richiesta qualora l’intervento abusivo da sanare sia conforme alla disciplina urbanistica-edilizia vigente al momento del rilascio dell'autorizzazione postuma, ma non al momento della sua precedente realizzazione. Seguendo un primo orientamento giurisprudenziale, si riteneva che la normativa introdotta dall’art. 13 della legge n. n. 47/1985 avrebbe escluso per il futuro la possibilità di conseguire una concessione in sanatoria per le opere che “attualmente” erano conformi agli strumenti urbanistici, ma che non lo erano al momento della realizzazione. E questo con lo scopo specifico di evitare che il privato potesse essere indotto a realizzare interventi edilizi in contrasto con la disciplina urbanistica vigente, confidando in un successivo mutamento della stessa.

L’orientamento in questione è stato espresso in maniera significativa dalla sentenza del T.A.R. Lombardia, sez. II, 2 maggio 1989, n 193, nella quale si afferma che l’unica ipotesi di concessione in sanatoria, dopo l’entrata in vigore della legge n. 47/1985, sia quella dell’art. 13 della medesima legge, non potendo avere seguito la tesi per cui, accanto a questa, continui ad esistere la sanatoria di origine giurisprudenziale.

Tale ultima sanatoria poteva ancora essere configurabile in vigenza della legge “Bucalossi”, in quanto questa si limitava a disciplinare ipotesi particolari, senza regolare la complessiva problematica della sanatoria amministrativa. Però con la legge n. n. 47/1985, che dispone in maniera puntuale tale disciplina, essa non ha più ragione di esistere.

Questa ricostruzione, secondo il T.A.R, “sarebbe confermata dalla maggiore severità, nella repressione degli abusi edilizi, introdotta dalla legge in questione, che mal si concilierebbe con la sanatoria in origine, la quale consentirebbe all’autore dell’abuso su una variante successiva alla realizzazione dell’opera che salvi il suo intervento”.

Conforme a questo orientamento è il T.A.R. Veneto, 23 dicembre 1996, n. 2200, il quale ritiene che la c.d. sanatoria giurisprudenziale debba essere esclusa sia perché l’art. 13 della legge n. n. 47/1985 prevede testualmente che la conformità debba sussistere “sia al momento della realizzazione dell’opera, sia al momento della presentazione della domanda”, sia perché gli autori di abusi sostanziali sarebbero trattati nello stesso modo di coloro che realizzano un’opera non in contrasto con la disciplina urbanistica, ma senza richiedere l’atto di assenso comunale. In giurisprudenza, a fronte di questo indirizzo, se ne riscontrava un altro, con il quale si conferma l’esistenza, nell’ordinamento giuridico, del principio generale secondo cui è sanabile l’opera abusiva conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento del rilascio della concessione in sanatoria.

Tale giurisprudenza ritiene che l’istituto dell'autorizzazione a posteriori esista in quanto espressione dei principi attinenti al buon andamento e all’economia dell’azione amministrativa a prescindere dalla disposizione di cui all’articolo 13, della legge n. 47/1985.

Al riguardo la medesima pronuncia del Consiglio di Stato, afferma che “il buon senso, prima ancora dei ricordati principi, impedisce di subordinare l'autorizzazione di un'opera alla previa demolizione di quella, identica, già realizzata abusivamente. Ricordando che l’articolo 13, l.28 febbraio 1985, n.47, subordina il rilascio della concessione o autorizzazione in sanatoria ad una quadruplice condizione, ovvero che l'opera sia conforme agli strumenti urbanistici vigenti tanto al momento della sua realizzazione quanto all'epoca di presentazione della domanda di sanatoria, che l'opera medesima non si ponga in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati in tali due epoche, certamente il dettato normativo non ha ristretto il campo della sanabilità delle opere conformi alla disciplina urbanistica vigente al momento del rilascio della sanatoria. Tale dettato infatti impone all’Amministrazione di rilasciare la concessione in sanatoria anche per opere non più conformi alla disciplina urbanistica, quando tali conformità sussistessero al momento della costruzione e a quello della presentazione della domanda. Resta fermo, naturalmente, il più generale istituto della sanatoria delle opere conformi agli strumenti urbanistici vigenti al momento in cui l’amministrazione provvede sulla domanda di concessione in sanatoria, non essendovi ragione, dopo la legge n. 47 del 1985, come in precedenza, di far demolire opere, di cui viene richiesta la concessione, per poi farle ricostruire conformemente alla domanda”.

Quindi, secondo questa pronuncia, la figura dell’accertamento di conformità, introdotta dall’articolo 13 della legge n. n. 47/1985  si affianca al generale principio di sanabilità delle opere conformi alla disciplina urbanistica vigente al momento del rilascio della concessione in sanatoria e riguarda un’ipotesi, del tutto particolare, che mira a salvaguardare la posizione del soggetto contro l'inerzia della pubblica amministrazione rendendo inopponibili i mutamenti degli strumenti urbanistici purché la conformità agli stessi sussista in entrambe le date previste dalla legge.

Tuttavia, come sottolineato da Terracciano, Rettore della Scuola superiore dell'Economia e delle Finanze, non può sottacersi che la tesi sostenuta dalla V Sez. del C.d.S. porti ad uno svuotamento eccessivo della portata dell'articolo 13 e lo svilisca al punto di ridurlo ad un insieme di norme a garanzia dell'abusivista a tutela di interessi privati che originano, peraltro, da comportamenti antigiuridici. Se, infatti, la ratio della sanatoria, che risiede nell'illogicità della demolizione dell'opera quando questa potrebbe essere realizzata in base alla strumentazione urbanistica vigente, è da tempo acclarata, per il Rettore ciò non dovrebbe far dimenticare un altro principio generale di rango costituzionale: il principio della legalità.

E, quindi, la necessità di osservare la disciplina dettata dalla legge n. 47/1985 ma anche quella dettata dalla legge Bucalossi che, all'articolo 1, subordinava ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia a concessione. Attualmente tali attività sarebbero soggetti al rilascio dei vari titoli abilitativi così come previsti dalla legge.

 

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