Diritto dell'ambiente: i principi

I principi alla base del Diritto ambientale

La sensibilità verso la tutela dell’ambiente ha origini antiche: è possibile ritrovarne elementi primordiali addirittura nel Diritto dell’Antica Roma, in alcuni passi di insigni giuristi (il più noto dei quali è probabilmente Labeone) che andavano a integrare gli editti pretoriani e che sono giunti fino ai giorni nostri in frammenti o raccolte. Eppure ancora oggi non abbiamo, né in dottrina né in giurisprudenza, una definizione univoca e riconosciuta di “ambiente”, inteso talvolta come un diritto fondamentale, altre volte come un valore, altre ancora come un bene materiale riconducibile alla biosfera.

Per quanto l’attualità ce lo restituisca al centro del dibattito internazionale, infatti, l’interesse vero e concreto verso l’ambiente è risultato storicamente sempre emergenziale ed estemporaneo: nato a partire dagli anni Sessanta del secolo scorso, risultava (ed, in verità, risulta ancora) sempre collegato (e susseguente) ad eventi catastrofici, limitato ad un periodo temporale ristretto e privo di una seria e necessaria pianificazione.

Se queste sono le premesse, l’ovvia conseguenza è che anche il diritto ambientale sia disciplina relativamente giovane, che emette i suoi primi vagiti con provvedimenti di “soft law” promossi da organismi internazionali (in particolare l’ONU e l’OCSE), con dichiarazioni di intenti, con “Patti” o “Convenzioni” privi di qualsivoglia forza impositiva, di controlli esterni e di sanzioni.

Chiaro è che questo lungo percorso, partito da Stoccolma nel 1972 (a seguito di un disastro petrolifero avvenuto nel Nord Europa nel 1970, con un secolo e mezzo o due di ritardo rispetto alle esigenze impellenti di combattere gli inquinamenti derivanti dalla rivoluzione industriale), ha consentito di raggiungere l’attuale consapevolezza (e discreta maturità, ma di certo non completezza) della disciplina giuridica.

In tale schema vanno calati i principi e le norme. 

Analizzate le caratteristiche del diritto ambientale, tenendo conto in particolare del suo carattere alluvionale, dell’emergenzialità e della sudditanza nei confronti del sapere tecnico-scientifico (che conduce spesso ad una eterodeterminazione delle norme), è facile immaginare quale sia in concreto la situazione della legislazione: ogni singolo problema trova la sua soluzione in una legge specifica e, quindi, in una serie di norme non coordinate e spesso anche contraddittorie, che danno luogo a stratificazioni ed antinomie.

Di fronte a questo scenario, ben si comprende quali siano le esigenze e quale la soluzione: una ricostruzione del diritto ambientale in base ai principi può riuscire a far trovare quella omogeneità tanto ricercata, sia dal legislatore che dalla giurisprudenza che anche dalla stessa amministrazione. I principi hanno, dunque, un’utilità sia teorica che pratica.

Partendo dal rapporto tra diritto, scienza ed economia, è possibile arrivare ad una classificazione dei tre modelli di azione in materia ambientale, corrispondenti ai tre principi: il modello curativo, cui corrisponde il principio “Chi inquina, paga”; il modello preventivo, che fa riferimento al principio di prevenzione; il modello anticipatorio, ispirato al principio precauzionale.

Chi inquina, paga

Primo ad affermarsi a livello comunitario è il principio “Chi inquina, paga”, che nasconde, dietro la semplicità del suo slogan, una certa ambiguità e notevoli difficoltà di applicazione.

Dalle Raccomandazioni OCSE del 1972 e 1974 il principio ha affrontato un'evoluzione che oggi ci consente di declinarlo in due diverse accezioni: da un lato può essere una mera dichiarazione di responsabilità da cui deriverebbe semplicemente l’onere del risarcimento dei danni; dall’altro lato, l’interpretazione maggiormente diffusa è più ampia e comprende le spese relative alla protezione, al ripristino ed al miglioramento della qualità dell’ambiente (tale seconda impostazione può anche giustificare l’introduzione di “tasse ambientali”, come avviene in Francia e come è previsto anche dalla Direttiva 2008/98/CE, che introduce la extended producer responsibility, ossia la responsabilità estesa del produttore).

In generale, un’idea dell’applicazione del “Chi inquina, paga” nell’ottica del mero modello curativo tout court è ormai obsoleta: da un lato, non è più condivisibile l’idea dell’ambiente come risorsa illimitata; dall’altro, è palese l’impossibilità di riparare sempre e comunque agli eventuali danni e di ripristinare la situazione ottimale precedente all’intervento inquinante.

Meglio prevenire che curare

Se “Chi inquina, paga” è lo slogan del modello curativo, quello del modello preventivo è “Meglio prevenire che curare”. Tale secondo modello si basa su una fiducia sostanzialmente incondizionata nel sapere scientifico e parte dal presupposto che l’impatto delle attività umane sull’ambiente non è evento eccezionale, ma effetto abituale (e prevedibile) dell’azione individuale e sociale: la valutazione di questo impatto, preventiva ed indispensabile, dovrà essere la base per l’elaborazione di politiche pubbliche e di regole giuridiche di condotta.

Il modello preventivo abbandona l’idea, già definita obsoleta, della rimediabilità dei danni all’ambiente e alle parti lese per lasciar spazio alla constatazione dell’irreversibilità, consentendo di rileggere il diritto dell’ambiente in chiave preventiva e di fondarlo su una base oggettiva. L’azione preventiva caratterizza i primi programmi comunitari fino a porre le fondamenta per una ricostruzione dell’intera normativa comunitaria, partendo dall’emanazione della Direttiva 85/337 sulla Valutazione di Impatto Ambientale e dall’enunciazione dei principi dell’azione comunitaria dell’anno successivo (Atto Unico 1986).

Principio precauzionale

Il principio precauzionale è indice di una ulteriore fase di evoluzione del diritto ambientale, che reagisce all’insoddisfazione per i risultati a cui hanno condotto il modello curativo e quello preventivo. Si afferma, dunque, un modello anticipatorio: di fronte ai dubbi scientifici, l’ordinamento giuridico è chiamato a fornire strumenti di protezione o ad esprimersi chiaramente in merito alla accettabilità dei rischi, che diventa un’accettabilità squisitamente socio-politica.

Il principio precauzionale rappresenta oggi una delle frontiere più interessanti e controverse per il diritto ambientale e per l’intero dibattito relativo ai rapporti tra diritto e scienze esatte: è un principio che si fonda sulle paure e sulle contraddizioni che attanagliano l’opinione pubblica e che ha la sua unica soluzione nella condivisione democratica. Uno degli ostacoli all'introduzione nella Costituzione Italiana di una organica tutela dell’ambiente - che quindi non si limiti solo a dire che l’ambiente è un valore o un bene da tutelare, ma che vada a declinarne le sfaccettature - è proprio il rischio di ingessare l’azione politica (e privata) in nome di un principio di precauzione applicato secondo un modello di “No a prescindere” o NIMBY, che pure nel nostro Paese ha una larga diffusione ed un notevole consenso.

Sviluppo sostenibile

Ai tre principi precedenti, che per anni hanno rappresentato i pilastri del diritto ambientale, si è affiancato in maniera sempre più preponderante quello dello sviluppo sostenibile, già teorizzato alla Conferenza di Rio de Janeiro nel 1992. Secondo la definizione tradizionale, lo sviluppo sostenibile è uno sviluppo che risponde alle esigenze del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le proprie: in altri termini, la crescita odierna non deve mettere in pericolo le possibilità di crescita delle generazioni future. Le tre componenti dello sviluppo sostenibile (economica, sociale e ambientale) devono essere affrontate in maniera equilibrata a livello politico.

I principi, nati, come detto, in fonti di soft law, hanno prima indirizzato la giurisprudenza nazionale ed internazionale, poi indirizzato le riforme legislative, fino ad arrivare ad ottenere una propria forza giuridica, con la positivizzazione e la codificazione nell’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea.