Il “controverso” Governo del Territorio


L’autorevole contributo della Corte Costituzionale alla problematica interpretativa. Verso un nuovo Governo del Territorio, quale sintesi di urbanistica ed edilizia
Il “controverso” Governo del Territorio

Laddove la dottrina ha fallito, non chiarendo i dubbi interpretativi che la dizione “governo del territorio” ha suscitato, è intervenuta la Corte Costituzionale che tra il 2003 ed il 2005, con numerose sentenze ha cercato di districare la terribile matassa.

Quasi un ineffabile corto circuito normativo. In quanto dalla corretta interpretazione dell’intricata dizione né discende la congrua applicazione del riparto legislativo delle competenze e del riparto delle funzioni amministrative Stato Regioni, in attuazione del combinato disposto tra l’art. 117, commi 2,3 e 4, e l’art. 118 cost. Il primo intervento sulla delicata questione interpretativa si è avuto con la Sentenza n. 307 del 7 ottobre 2003 con la quale la Corte costituzionale ha chiarito anche che il "governo del territorio" comprende, in linea di principio, tutto ciò che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività: tutti ambiti rientranti nella sfera della potestà legislativa "concorrente" delle Regioni a statuto ordinario, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, e pertanto caratterizzati dal vincolo al rispetto dei soli principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.

Quindi un “governo del territorio” legato al suo uso ma ancora scollegato dalla materia “Edilizia”.

Successivamente, con la “storica” Sentenza n. 362 del 19 dicembre 2003, ha statuito una precisa ed inequivocabile chiave interpretativa della dizione “governo del territorio”.

Quella che per molti giuristi era stata valutata come la più logica e congrua: alla dizione “governo del territorio”, quale unicum funzionale, appartengono sia la materia “Edilizia” che quella dell’“Urbanistica”. Così si pronunciava il giudice costituzionale: “Se si considera che altre materie o funzioni di competenza concorrente, quali porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, sono specificamente individuate nello stesso terzo comma dell'art. 117 Cost. e non rientrano quindi nel “governo del territorio”, appare del tutto implausibile che dalla competenza statale di principio su questa materia siano stati estromessi aspetti così rilevanti, quali quelli connessi all'urbanistica, e che il "governo del territorio" sia stato ridotto a poco più di un guscio vuoto. Nella medesima prospettiva, anche l'ambito di materia costituito dall'edilizia va ricondotto al governo del territorio”.

In realtà il giudice costituzionale, chiamato ad intervenire dopo un ricorso presentato dalla Regione Toscana, con tale sentenza aveva sostanzialmente respinto la tesi della ricorrente che pretendeva di vedersi attribuire quale competenza legislativa residuale esclusiva appunto la materia dell’“Urbanistica”.

Nel rigettare il ricorso della Regione Toscana, il giudice costituzionale chiariva che: “Nella medesima prospettiva, anche l'ambito di materia costituito dall'edilizia va ricondotto al «governo del territorio». Del resto la formula adoperata dal legislatore della revisione costituzionale del 2001 riecheggia significativamente quelle con le quali, nella più recente evoluzione della legislazione ordinaria, l'urbanistica e l'edilizia sono state considerate unitariamente”. Sei mesi dopo la Corte Costituzionale con la sentenza n. 196 del 28 giugno 2004, sollecitata ad intervenire dalle Regioni ricorrenti su vari profili di legittimità costituzionale del terzo condono edilizio legge 326/2003, in sostanza rafforza l’indirizzo interpretativo della sentenza esaminata con la quale la suprema corte aveva già affermato che “Edilizia” ed “Urbanistica” fossero in realtà due facce della medesima medaglia “governo del territorio”.

Lo fa così in proposito argomentando: “La giurisprudenza di questa Corte ha già chiarito che nei settori dell'urbanistica e dell'edilizia i poteri legislativi regionali sono senz'altro ascrivibili alla nuova competenza di tipo concorrente in tema di “governo del territorio”. E se è vero che la normativa sul condono edilizio di cui all'impugnato art. 32 certamente tocca profili tradizionalmente appartenenti all'urbanistica e all'edilizia, è altresì innegabile che essa non si esaurisce in tali ambiti specifici ma coinvolge l'intera e ben più ampia disciplina del “governo del territorio” – che già questa Corte ha ritenuto comprensiva, in linea di principio, di “tutto ciò che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività” (cfr. sentenza n. 307 del 2003) – ossia l'insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio”.   

La Giurisprudenza costituzionale non si fermerà però qui. Risolvendo ed affermando, ancora una volta l’appartenenza delle due materie all’ambito del “governo del territorio”, chiarisce, con la sentenza n. 232 del 16 giugno 2005, il rapporto che intercorre tra la suddetta materia omnicomprensiva e l’alveo della tutela e valorizzazione dei beni culturali ed ambientali.

L’analisi della sentenza è quanto mai interessante.

Visto che la Corte Costituzionale con tale chiarimento, cerca di mettere a sistema l’“Urbanistica” e l’“Edilizia” con la problematica della tutela dei beni sottoposti a vincoli paesistico-ambientale e storico-artistico-culturale.

Insomma quelle matrici che abbiamo sino ad ora utilizzato per decifrare il complesso fenomeno dell’abusivismo edilizio, e che ci hanno permesso di conferirgli una chiave di lettura organica, omogenea e differente.

La Corte così affermava: “la materia del governo del territorio consente al legislatore regionale di prevedere una disciplina di tutela dei beni culturali ed ambientali ulteriore rispetto a quella già prevista dalla legislazione statale. Ciò è motivato dal fatto che la materia “beni culturali” è come la tutela dell’ambiente. Più che una materia è un compito e quindi non è escluso che le Regioni possano intervenire in tale materia, qualora siano legittimate a farlo in base a una competenza legislativa concorrente come nel caso del “governo del territorio”.

Con tale sentenza viene quindi ribadita la “forza” della materia “governo del territorio”, materia che consente alle Regioni di intervenire in casi nei quali sembrerebbe che non vi sia spazio per l’esplicarsi della potestà legislativa regionale.

Nel caso di specie la Corte costituzionale ha infatti considerato legittima una legge regionale in materia di governo del territorio che attribuiva al piano urbanistico la possibilità di operare classificazioni degli immobili aventi rilievo culturale.

In ultima analisi c’è da ricordare la sentenza n. 343 del 29 luglio 2005 con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di disposizioni della legge urbanistica della Regione Marche (artt. 4 e 30 della L.R. 34 del 1992) contrastanti con una norma statale in materia di approvazione di piani attuativi (art. 24 della legge n. 47 del 1985), alla quale la Corte costituzionale ha riconosciuto il rango di norma di principio.

In particolare, si tratta della norma statale che prevede l’obbligo dei Comuni di trasmettere alla Regione i piani attuativi. La legge regionale invece non aveva previsto tale obbligo. La Corte costituzionale ha ritenuto che la norma regionale abbia violato l’art. 117, comma 1, della Costituzione (nel testo precedente la riforma, in osservanza del principio tempus regit actum).

Infatti “La statuizione dell'art. 24, secondo comma, della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui prescrive l'invio degli strumenti attuativi comunali alla Regione, è chiaramente preordinata a soddisfare un'esigenza, oltre che di conoscenza per l'ente regionale, anche di coordinamento dell'operato delle Amministrazioni … Il meccanismo istituito dall'art. 24 della legge n. 47 del 1985, dunque, in relazione allo scopo perseguito dalla legge, configurando l'obbligo dei Comuni di trasmettere i piani urbanistici attuativi alla Regione, assume il carattere di principio fondamentale”.

E ancora così la Corte in un passaggio più generale: “La materia edilizia rientra nel governo del territorio, come prima rientrava nell'urbanistica, ed è quindi oggetto di legislazione concorrente, per la quale le regioni debbono osservare, ora come allora, i principî fondamentali ricavabili dalla legislazione statale. […] Né è sostenibile l'ascrivibilità dell'art. 24 della legge n. 47 del 1985 alla normativa di dettaglio, che sarebbe preclusa al legislatore statale, atteso che l'ampio ambito di operatività assicurato dal secondo comma dell'art. 24 alla legislazione regionale è soggetto ad una delimitazione di ordine generale, preordinata alla tutela di interessi superiori”

In conclusione, la giurisprudenza sopra richiamata sembra essere fondata sul presupposto che il “governo del territorio” rappresenti una di quelle espressioni ad alto grado di indeterminatezza delle quali il testo costituzionale fa uso, ma alle quali appare rischioso connettere competenze esclusive.

In questo senso si segnala che, data l’indeterminatezza di questa ed altre espressioni adoperate dall’articolo 117 comma 3°, la competenza concorrente non rappresenta una fonte di contenzioso, ma al contrario potrebbe costituire un elemento di flessibilità, e cioè uno spazio di possibile composizione concordata e non conflittuale degli inevitabili dubbi interpretativi sulla competenza dei vari soggetti. 

Ciò appare particolarmente vero a seguito del capovolgimento del criterio attributivo di competenze operato dal Titolo V. Infatti, una volta non esclusa la competenza statale (sia pure per principi), il contenzioso contro le leggi dello Stato si ridurrebbe ai soli casi di disposizioni palesemente di dettaglio.

Può essere significativo rilevare, in proposito, che la gran parte del contenzioso promosso sulla materia in oggetto, ma probabilmente tale dato risulterebbe confermato anche da un’analisi estesa all’intero contenzioso sul Titolo V, non verte sulla natura, di principio o di dettaglio, delle norme, ma piuttosto sull’appartenenza di specifiche norme agli ambiti materiali, come definiti dall’articolo 117.  

Quel grado di interminatezza che comunque ha permesso alla Corte Costituzionale di ricostruire la dizione di “governo del territorio” come un “unicum”, una definiva unione di “Urbanistica” ed “Edilizia”. Così come doveva essere. Come d’altronde è giusto che sia.

Articolo del:


di Avv. Vincenzo Lamberti

L'autore dell'articolo non è nella tua città?

Cerca un professionista con le stesse caratteristiche a te più vicino.

Cerca nella tua città o in una città di tuo interesse