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Il Governo del territorio e la carta costituzionale riformata


Come la riforma del titolo V ha inciso sulla potestà pianificatoria degli enti locali. Che cosa si intende per governo del territorio?
Il Governo del territorio e la carta costituzionale riformata

Il testo dell’articolo 117 della Costituzione dopo la riforma del Titolo V reca – fra le 20 materie di legislazione concorrente elencate al terzo comma – anche il “governo del territorio”.

Corrispondentemente è, invece, stata soppresso un esplicito riferimento all’“urbanistica”, già presente nell’elenco del vecchio testo dell’articolo 117. 

Ad una prima lettura, l’art. 117, commi secondo e terzo, come riformati, non sembrano citare minimamente né l’Urbanistica, né l’Edilizia, ovvero le materie di nostro riferimento utilizzate per inquadrare al meglio il fenomeno dell’abusivismo edilizio e che siano indissolubilmente connesse.

Poiché l’abusivismo edilizio si connota di un carattere edificatorio o modificativo di situazioni costruttive preesistenti che anche se rientra nel genus proprio dell’“Edilizia”.

E di un altro carattere, quello del vincolismo e del paesaggio, che immediatamente si ricollega al contesto territoriale, al suo assetto storico-originario e geologico ed al suo sviluppo preordinato e pianificato, caratteri genetici propri dell’altra materia di cui si discorre, ovvero l’Urbanistica. 

Tenendo conto che la dizione “governo del territorio” di cui al 3° comma dell’art.117 sia alquanto dubbia, risulta doveroso pervenire ad un analisi attenta del dettato normativo, tentando di fornirne una nuova chiave di lettura. Non poco importante. Statuito, infatti, che sia nella legge n. 47/1985, sia in quella n. 724 del 1994, che nella legge 326/del 2003, “urbanistica” ed “edilizia” si interfacciano influenzandosi scambievolmente, resta da chiarire se con la dizione “governo del territorio” il legislatore abbia voluto tener unite le due materie de quo sotto un'unica dizione, oppure solamente quella dell’urbanistica. E fornire una risposta a questa domanda risulta essere fondamentale. 

Perché qualora valesse la prima tesi, appurato che “edilizia” ed “urbanistica” sono facce della stessa medaglia, allora sarebbe corretto affermare che sia l’urbanistica che l’edilizia siano materie che rientrano a pieno titolo nella potestà legislativa concorrente Stato-Regioni.

E, quindi, di converso e come logica conseguenza anche il D.p.r 380/2001 Testo unico sull’edilizia paventerebbe la propria incostituzionalità in quanto emendato dal solo legislatore nazionale sia in linea di principio che di dettaglio, senza alcun contributo normativo regionale significante.

Qualora, invece, solo l’urbanistica rientrerebbe nella dizione “governo del territorio”, allora potrebbe sospettarsi, nel perdurante “silenzio interpretativo” del legislatore, l’incostituzionalità del terzo ed ultimo condono edilizio.

Poiché con la legge 326/2003 comunque il legislatore ha dettato principi della materia edilizia, che vista la premessa, sarebbe una precipua competenza legislativa esclusiva delle Regioni, rientrante vista l’assenza nei commi 2 e 3, nella potestà legislativa residuale (e quindi esclusiva) delle Regioni, disciplinata al comma 4° dell’art. 117.

Stante la portata delle premesse, reinterpretiamo la portata normativa dell’art. 117 comma 3. Innanzitutto si è posta pertanto una prima esigenza di chiarimento del rapporto che potrebbe intercorrere tra “governo del territorio” e “urbanistica”.

Possiamo proporre quindi tre distinte impostazioni, frutto di un elaborazione personale. 

La prima impostazione. “Governo del Territorio” e “Urbanistica” altro non sono che la denominazione di un identico ambito materiale, avendo la nuova formulazione del nuovo testo dell’art. 117 un mero valore di aggiornamento ed adeguamento del linguaggio normativo.

La seconda impostazione. Con il passaggio dall’una all’altra denominazione il legislatore costituzionale abbia dato fondamento ad un allargamento delle competenze legislative regionali (sia pure concorrenti) verso un più largo ambito, il “governo del territorio”, che comunque comprenderebbe – al suo interno – anche la materia urbanistica.

Secondo una terza ed ultima impostazione, è possibile con la nuova dizione utilizzata dal legislatore individuare un nuovo ambito normativo completamente separato e indipendente rispetto all’urbanistica e conseguentemente assegnare implicitamente la materia urbanistica alla competenza esclusiva delle regioni, in quanto materia non espressamente nominata.

E’ opportuno osservare che dalla preferenza delle sue esposte impostazioni i discendano conseguenze non irrilevanti, quali – ad esempio – la stessa competenza del Parlamento a varare una legislazione di principio in materia urbanistica.

Ovvio a questo punto non preferire la terza impostazione. Prima del formarsi di una giurisprudenza costituzionale su tale fondamentale questione interpretativa, ci ha pensato la dottrina a tentare di risolvere il tema del, a questo punto, “controverso governo del territorio”. 

E, infatti, chi ha esaminato a fondo i lavori preparatori della riforma del Titolo V, ha sostenuto che “il proposito del legislatore costituzionale sia stato quello di inserire – con l’espressione “governo del territorio” – una materia indipendente e separata sia dall’ urbanistica che edilizia, trasferendo contestualmente (e implicitamente) urbanistica ed edilizia alla competenza esclusiva delle regioni”.

Tale tesi è stata subito raccolta da alcune Regioni ed avanzata all’interno di alcuni dei ricorsi dinanzi alla Corte avverso norme statali in materia urbanistica. Ma la suddetta non resta l’unica ricostruzione dottrinale.

Di converso vi sono, infatti, altre interpretazioni, che invece si fondano su un diverso criterio, quello sistematico. È possibile riunificare tale ricostruzioni poiché le medesime si fondano sul favore alla differente ed opposta tesi, secondo cui, la nuova la nuova dizione di governo del territorio non rappresenterebbe altro che “una versione “aggiornata” della stessa materia - denominata urbanistica nel testo precedente -  nel suo affermato significato di “disciplina avente ad oggetto l’intero territorio, indipendentemente dal grado della sua urbanizzazione”.

Ricostruzione dottrinale condivisibile poiché da un lato avvalora la prima impostazione, dall’altro è più consona e più confacente al dettato costituzionale, all’attuale riparto di competenza “concorrente” e “residuale”. Ma certamente non è quella più adatta. Visto che con tale ricostruzione, il dettato costituzionale non sarebbe più confacente all’esame del fenomeno dell’abusivismo edilizio, che integra aspetti urbanistici ed edilizi. Ed invece tale ultima ricostruzione taglia fuori dal “Governo del territorio” appunto la materia “Edilizia”.

Pur se le due ricostruzioni dottrinali risultano essere molto distanti, “governo del territorio” quale nuova materia indipendente ed “urbanistica ed edilizia” quali materie che rientrano nella potestà legislativa residuale regionale, da una parte, “governo del territorio” quale versione aggiornata della sola “urbanistica” dall’altra, sono molto vicine in quanto giungono a delle conclusioni comuni.

Le due ricostruzioni convergono in prima analisi su un punto. Ovvero che la nozione di “governo del territorio” abbracci un ambito normativo e amministrativo di grandissima ampiezza. Comunanza in apertis verbis peraltro abbastanza scontata.

Comunanza, per,ò presupposto per un secondo punto di convergenza. Il termine “governo del territorio”, e su questo le due dottrine sono concordi pervenendo alla medesima conclusione, ricorre in alcuni atti amministrativi e normativi vigenti che si riconnettono ad un lungo elenco di ambiti materiali specifici, con lo scopo di ricomprenderli.

Per altro con quel carattere di indeterminatezza che dà all’espressione il senso di “nozione aperta” e potenzialmente comprensiva di ulteriori competenze legislative e funzioni amministrative, che dovessero in futuro emergere. Che comunque richiederebbero un nuovo intervento legislativo per una loro plausibile allocazione tenendo conto e rispettando il dettato costituzionale di cui ai commi 2, 3, e 4 dell’art. 117.

Infine, in terza battuta, le due ricostruzioni dottrinali concordano nell’ammettere che il carattere ampio della dizione “governo del territorio” rende necessario che la dizione venga letta in senso stretto. Poiché se la dizione connotasse per davvero la materia, “sarebbe impossibile evitare una interferenza con una serie di altre materie attribuite alla competenza statale  tra cui lavori pubblici, edilizia e dall’ambiente, creando - potenzialmente - un nuovo terreno di contenzioso dai confini estremamente ampi, poiché,  in tutti i casi in cui una norma comportasse l’uso del territorio sarebbe difficile definirne l’appartenenza a materia diversa dal “governo del territorio”, delineandone i confini”.

Un ultimo punto di comunanza davvero molto opinabile. Come del resto è opinabile la conclusione. Visto che non si può pretendere, in qualunque modo si intenda la dizione “governo del territorio”, o, lo si ripete, come materia nuova ed indipendente rispetto ad “Urbanistica” ed “Edilizia” o come versione aggiornata dell’“Urbanistica”, di sganciare la “nuova Urbanistica” sia dai lavori pubblici, che finanche dall’edilizia e dall’ambiente. Opinione dottrinale facilmente decostruita e svilita. Né è dimostrazione il fenomeno di cui ci stiamo occupando. L’abusivismo edilizio va letto sintetizzando aspetti edilizi, urbanistici e di carattere paesaggistico-ambientali.

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