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Illeciti pubblici e privati del Presidente della Repubblica


Gli illeciti del Capo dello Stato, come di qualsiasi altro pubblico ufficiale, godono di immunità soltanto se collegati direttamente o indirettamente alla sua funzione
Illeciti pubblici e privati del Presidente della Repubblica

Il Presidente della Repubblica non è responsabile per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni tranne che per alto tradimento o per attentato alla costituzione...” (Cost. Art. 90).

Tutti gli atti? Anche quelli illeciti? Anche per i reati, sia pur diversi dall’alto tradimento o dall’attentato alla costituzione? Significa, forse, che il Presidente della Repubblica può impunemente rubare, uccidere, o semplicemente diffamare “nell’esercizio delle sue funzioni”?

Ordinariamente l’operato del Capo dello Stato è regolato da una serie di norme non scritte, che sono: consuetudine, prassi, correttezza costituzionale, in sintesi: costituzione materiale.

Correttezza e prassi costituzionale appianarono sempre i contrasti fino ad arrivare ad una personalità inquieta quale fu quella di Francesco Cossiga. La sua comparsa segna storicamente un punto d’approdo dell’evoluzione dell’immagine e della funzione del Capo dello Stato, all’inizio poco più che un notaio rigoroso che, grazie a forti personalità come, ad esempio, quella di Sandro Pertini, hanno acquistato, nel tempo, un’importanza politica ed istituzionale assai più grande di quanto avessero avuto alle origini.

Una vicenda giudiziaria svoltasi avanti la magistratura ordinaria, a seguito di due querele, permise di fare maggior luce sulla differenza fra illeciti compiuti in ragione della carica presidenziale e quelli commessi per motivi privati.

Il conflitto istituzionale che insorse durante e, soprattutto, alla fine del settennato di questo importante presidente non poté esser appianato, come per il passato, dalle norme non scritte di correttezza e prassi costituzionale, perché Cossiga volutamente decise di infrangerle, ritenendo ciò necessario (a torto o a ragione) ai fini del suo mandato. Le conseguenze sono note: il presidente fu accusato di attentato alla costituzione e, archiviata l’accusa dal comitato parlamentare, presentò le dimissioni dalla carica, poco tempo prima della sua naturale scadenza.

Restava una “coda” giurisdizionale di non poca importanza proprio in ragione dell’estensione della irresponsabilità ex art. 90 Cost. agli illeciti diversi dall’attentato alla costituzione e dall’alto tradimento.

Il presidente Cossiga si era servito nei confronti di varie eminenti personalità politiche, nella sua azione politica, di espressioni offensive, che avevano suscitato imbarazzo, indignazione, ma anche divertimento in larghi strati della popolazione da sempre alquanto critica nei confronti del mondo politico.

Nel caso di specie due parlamentari avevano querelato il presidente Cossiga. Alcune di queste espressioni (o “esternazioni”, come si diceva allora) erano state pronunciate nel corso di riunioni istituzionali non pubbliche cui il Presidente aveva partecipato in ragione della sua carica. Altre, invece, erano state pronunciate nel corso di interviste nelle quali il Capo dello Stato aveva risposto agli attacchi subiti per le scelte compiute in ragione della carica presidenziale.

Nel corso di una riunione ufficiale in Quirinale, il 1° agosto 1991, il Presidente della Repubblica aveva ingiuriato un senatore e aveva rinnovato, al giornale radio, le ingiurie in relazione alla proposta di questi di aprire indagini in ordine ai reati ex art. 90 Costituzione. Le offese erano poi state rinnovate un paio di mesi dopo al termine di un convegno.

Il senatore in questione aveva querelato il Presidente chiedendo un risarcimento di due miliardi di lire. In altre occasioni il Presidente aveva espresso pesanti giudizi relativamente ad un altro senatore che si era occupato della questione “Gladio” e che aveva per questo sporto querela.

Le due cause (civili con richiesta di risarcimento del danno) procedettero parallelamente, ma distinte, anche se ebbero esito analogo.

Cossiga, dimissionario dalla carica presidenziale, aveva resistito eccependo l’improponibilità della domanda per il principio di non responsabilità ex art. 90 Cost. e, nel merito, aveva chiesto la reiezione, ritenendo giustificata la propria reazione per difesa.

Il Tribunale aveva accolto la domanda dei querelanti e condannato Cossiga al pagamento di somme a titolo di risarcimento del danno. Il primo giudice aveva ritenuto che gli atti in questione erano stati compiuti al di fuori delle funzioni presidenziali, che nessun privilegio sussisteva per questi e che le espressioni avevano carattere esclusivamente ingiurioso e diffamatorio. La sentenza fu impugnata e la Corte accolse l’appello.

In questo articolo si esaminerà la sentenza 21 aprile 1997 della Corte d’Appello di Roma.

Il tribunale, escludendo la non responsabilità ex art. 90 Cost., aveva errato, secondo la difesa dell’appellante Cossiga, nel ricostruire riduttivamente ed inesattamente le funzioni presidenziali:

“Più in dettaglio, e relativamente alle esternazioni presidenziali (discorsi, dichiarazioni, lettere), il discrimine circa la loro appartenenza alla sfera funzionale propria del Presidente della Repubblica ovvero a quella meramente privata, era stato fissato dal Tribunale sulla base dell'esercizio delle specifiche funzioni costituzionali di rappresentanza dello Stato, di garante dell'unità nazionale e di custode della Costituzione, quale fissato dall'art. 87 Cost., mentre tutte le altre non erano che espressioni della libertà di pensiero riconosciuta a ciascun cittadino ed inducente le comuni regole di responsabilità: orbene, ad avviso di esso appellante, tale tesi avrebbe sostanzialmente svuotato il munus presidenziale, relegandolo ad un ruolo di rappresentanza formale attesa la conseguente impossibilità di estrinsecare un qualsiasi potere valutativo al di fuori di atti tipici (quali, appunto, quelli ex art. 89/1 Cost. controfirmabili dai ministri responsabili)”.

A sua volta il querelante resisteva osservando che: 1) comunque si intendano i munera presidenziali, non si può ritenere che possano ledere diritti, costituzionalmente garantiti a tutela della dignità personale; 2) la non responsabilità deve esser riconosciuta in via del tutto eccezionale solo per gli atti direttamente collegati alle funzioni istituzionali, come si ricavava dalla l. 5 giugno 1989, n. 219, art. 8,9,10, che riconosceva la persona privata del Presidente soggetta al giudice ordinario.

La Corte d’Appello riconosceva il carattere volutamente denigratorio delle espressioni di Cossiga nei confronti del querelante, ma si poneva il problema “se le frasi stesse siano riconducibili alla sfera funzionale della carica, al momento ricoperta dall'appellante Cossiga ed oggetto della immunità di cui all'art. 90/1 Cost., ovvero siano da attribuirsi alla sfera privata o extrafunzionale del medesimo.”

Accogliendo l’appello la Corte notava che l’analisi riduttiva delle funzioni presidenziali, operata dal Tribunale, era stata condotta sui lavori preparatori della Costituente. “La Corte ritiene invece di non poter condividere siffatta impostazione in quanto si basa su di una concezione restrittiva o, comunque, attualmente non più condivisibile delle prerogative presidenziali considerate alla luce della prassi da tempo adottata dagli ultimi Presidenti e di fatto avallata e non contestata dagli altri organi costituzionali... mutuando i concetti all'uopo esattamente elaborati dalla giurisprudenza penale sulla consimile problematica attinente alle condizioni della sussistenza delle funzioni di pubblico ufficiale, il carattere permanente della funzione pubblica non ha il significato di un continuo esercizio in concreto di essa, bensì del fatto che coloro che ne sono investiti la possono esplicare in qualsiasi momento ove il caso lo richieda (cfr. Cass. pen., sez. Il, 17 giugno 1960 c. Garruti) e nelle forme ritenute più acconce”.

L’immunità presidenziale venne così ricondotta in ragione della prassi consolidata nel tempo e del carattere permanente della funzione pubblica ad uno status di immunità comparabile a quella di un pubblico ministero o di altro pubblico ufficiale.

I querelanti ricorsero in Cassazione con esito positivo (Cass. 8733 e 8734/2000). La Cassazione rilevava che:
1.    “Ai sensi dell'art. 90, c.1. Cost., l'immunità del Presidente della Repubblica (che attiene sia alla responsabilità penale che civile o amministrativa), copre solo gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni (nelle quali rientrano, oltre quelle previste dall'art. 89 Cost., anche quelle di cui all'art. 87 Cost., tra le quali la stessa rappresentanza dell'unità nazionale) e non quelli "extrafunzionali", non comportando la continuità del munus immunità per ogni atto compiuto dalla persona con la titolarità dell’organo.
2.    Non c’è dubbio che tra le funzioni del presidente sussista un diritto all’autodifesa, ma solo allorché l'ordinamento non assegni detta difesa alle funzioni di altri Organi ovvero nei casi in cui oggettive circostanze concrete impongano l'immediatezza dell'autodifesa;
3.    Il "potere di esternazione", non è equiparabile alla libera manifestazione del pensiero di cui all'art. 21 Cost., giacchè non integra di per sé una funzione; è necessario quindi che l'esternazione sia strumentale o accessoria ad una funzione presidenziale, perché possa beneficiare dell'immunità.
4.    il legittimo esercizio della critica politica, riconosciuto ad ogni cittadino, pur potendo sopportare toni aspri e di disapprovazione, non può trasmodare nell'attacco personale e nella pura contumelia, con lesione del diritto di altri all'integrità morale".

La Cassazione muove, si badi, dall’interpretazione letterale della norma costituzionale (Ai sensi dell'art. 90, c.1. Cost ecc.), ma non si limita a questo perché amplia la sfera dell’immunità alle attività extra, purché però connesse a quelle funzionali della carica, purché non attribuite ad altri organi, salva la necessità dell’immediatezza, da accertarsi in ragione degli eventi. Quanto all’esercizio della critica politica, viene sì riconosciuta al Presidente come a tutti i cittadini, ma in modo da non “trasmodare” nella lesione di diritti altrui.

Le sentenze della Cassazione furono con rinvio, ma la difesa di Cossiga pose eccezione di incostituzionalità per conflitto di attribuzione. Infatti, nelle sentenze della Cassazione si affermava un altro principio, oltre a quelli già enunciati, che era il diritto e dovere del magistrato ordinario a esaminare se la domanda del querelante fosse o no di sua competenza senza necessità di interrogare ogni volta il Parlamento. Di qui il ricorso alla Corte Costituzionale.

 

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