L'atto amministrativo motivato "per finta"
La “simil-motivazione” dell’atto amministrativo. Ovvero: quando l’atto sembra motivato ma non lo è
Dal 1990 la legge impone alle pubbliche amministrazioni di motivare (pressoché tutti) i propri atti esplicitandone in modo anche sintetico, ma preciso, i presupposti di fatto accertati in sede istruttoria e le ragioni di diritto.
Così statuiva (e statuisce) l’art. 3 della L. 241/1990:
Ogni provvedimento amministrativo (...) deve essere motivato (...). La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.
Ma cosa sono i «presupposti di fatto» e le «ragioni di diritto»?
I primi si riferiscono alla fattispecie concreta, ossia alla situazione di fatto su cui l’Amministrazione intende incidere; i secondi attengono, invece, alla precisa corrispondenza tra atto assunto e previsione normativa.
L’Amministrazione, infatti, non è mai libera di agire secondo arbitrio; dato che essa deve sempre e comunque operare secondo legge, è quest’ultima che stabilisce se, quando e come un certo atto amministrativo può, o deve, essere emanato.
La norma, in altri termini, delinea un’ipotesi astratta e collega al suo concreto verificarsi l’insorgere del potere di provvedere: ossia del potere di assumere un certo atto con un certo contenuto, indirizzato a un certo destinatario. Al di fuori di tale ipotesi quello specifico potere, non esistendo, non può essere esercitato: pena l’illegittimità dell’atto.
Il nodo cruciale è, dunque, quello dell’esatta corrispondenza tra situazione astratta prevista dalla norma e situazione concreta accertata dall’Amministrazione procedente. Appunto a questo serve la motivazione, la cui funzione di garanzia è quella di consentire la verifica di tale corrispondenza.
Dunque solo se si diffonde sui presupposti di fatto e sulle ragioni di diritto l’atto rispetta l’art. 3 della L. 241/1990; la mancanza della motivazione vizia il provvedimento, che, su richiesta del destinatario, può essere eliminato dal Giudice amministrativo.
Può capitare che l’amministrazione motivi in modo solo apparente; corredi il proprio atto, cioè, di una motivazione finta, che come uno schermo lascia nell’ombra le valutazioni di fatto e di diritto effettuate dall’ufficio prima di assumere l’atto. In tal caso l’atto è illegittimo anche se, di fatto, una motivazione c’è.
È il caso recentemente deciso dal T.A.R. Toscana, chiamato a giudicare della legittimità o meno di un’ordinanza di demolizione con cui il Comune aveva ordinato al proprietario di un appartamento di rimuovere la tenda solare che egli aveva installato sul terrazzo di casa.
Tra le motivazioni addotte dal Comune a sostegno dell’atto sanzionatorio ne rilevano, qui, due: quella in base alla quale il manufatto non si sarebbe inserito «in modo coerente con le caratteristiche tipologiche dello spazio scoperto»; e quella in base alla quale la tenda avrebbe contrastato con il «decoro» urbano.
Era veramente motivato un ordinanza di demolizione così motivata? Il Comune aveva, dopo tutto, esplicitato gli elementi di fatto e di diritto, sanciti dal regolamento edilizio, valorizzati per giungere a un giudizio di inammissibilità della tenda e, quindi, per ordinarne lo smantellamento.
E invece no.
Il T.A.R., cui si era rivolto il proprietario, per niente disposto a rinunciare alla sua tenda solare, ha infatti ritenuto che le espressioni usate dal Comune non bastavano per dotare l’atto impugnato di una vera ed effettiva motivazione come richiesto dalla legge.
Tale non poteva considerarsi, anzitutto, l’accenno al preteso «inserimento non coerente», un giudizio soggettivo e di natura estetica, il quale avrebbe dovuto essere accompagnato da ulteriori elementi descrittivi oggettivi senza i quali risultava arbitrario. Anche il preteso contrasto della tenda con non meglio chiarite ragioni di «decoro» urbano derivava da un altro giudizio estetico, soggettivo, generico e privo di univoco contenuto che, invece, l’Amministrazione avrebbe dovuto dettagliare per rispettare l’obbligo di motivazione.
Da qui l’annullamento dell’ordine di demolizione e la salvezza della tenda.
Dunque una lettura critica dell’atto amministrativo e della sua motivazione, quand’anche formalmente esplicitata, si impone sempre per verificare la legittimità dell’operato dell’Amministrazione procedente.
Così statuiva (e statuisce) l’art. 3 della L. 241/1990:
Ogni provvedimento amministrativo (...) deve essere motivato (...). La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.
Ma cosa sono i «presupposti di fatto» e le «ragioni di diritto»?
I primi si riferiscono alla fattispecie concreta, ossia alla situazione di fatto su cui l’Amministrazione intende incidere; i secondi attengono, invece, alla precisa corrispondenza tra atto assunto e previsione normativa.
L’Amministrazione, infatti, non è mai libera di agire secondo arbitrio; dato che essa deve sempre e comunque operare secondo legge, è quest’ultima che stabilisce se, quando e come un certo atto amministrativo può, o deve, essere emanato.
La norma, in altri termini, delinea un’ipotesi astratta e collega al suo concreto verificarsi l’insorgere del potere di provvedere: ossia del potere di assumere un certo atto con un certo contenuto, indirizzato a un certo destinatario. Al di fuori di tale ipotesi quello specifico potere, non esistendo, non può essere esercitato: pena l’illegittimità dell’atto.
Il nodo cruciale è, dunque, quello dell’esatta corrispondenza tra situazione astratta prevista dalla norma e situazione concreta accertata dall’Amministrazione procedente. Appunto a questo serve la motivazione, la cui funzione di garanzia è quella di consentire la verifica di tale corrispondenza.
Dunque solo se si diffonde sui presupposti di fatto e sulle ragioni di diritto l’atto rispetta l’art. 3 della L. 241/1990; la mancanza della motivazione vizia il provvedimento, che, su richiesta del destinatario, può essere eliminato dal Giudice amministrativo.
Può capitare che l’amministrazione motivi in modo solo apparente; corredi il proprio atto, cioè, di una motivazione finta, che come uno schermo lascia nell’ombra le valutazioni di fatto e di diritto effettuate dall’ufficio prima di assumere l’atto. In tal caso l’atto è illegittimo anche se, di fatto, una motivazione c’è.
È il caso recentemente deciso dal T.A.R. Toscana, chiamato a giudicare della legittimità o meno di un’ordinanza di demolizione con cui il Comune aveva ordinato al proprietario di un appartamento di rimuovere la tenda solare che egli aveva installato sul terrazzo di casa.
Tra le motivazioni addotte dal Comune a sostegno dell’atto sanzionatorio ne rilevano, qui, due: quella in base alla quale il manufatto non si sarebbe inserito «in modo coerente con le caratteristiche tipologiche dello spazio scoperto»; e quella in base alla quale la tenda avrebbe contrastato con il «decoro» urbano.
Era veramente motivato un ordinanza di demolizione così motivata? Il Comune aveva, dopo tutto, esplicitato gli elementi di fatto e di diritto, sanciti dal regolamento edilizio, valorizzati per giungere a un giudizio di inammissibilità della tenda e, quindi, per ordinarne lo smantellamento.
E invece no.
Il T.A.R., cui si era rivolto il proprietario, per niente disposto a rinunciare alla sua tenda solare, ha infatti ritenuto che le espressioni usate dal Comune non bastavano per dotare l’atto impugnato di una vera ed effettiva motivazione come richiesto dalla legge.
Tale non poteva considerarsi, anzitutto, l’accenno al preteso «inserimento non coerente», un giudizio soggettivo e di natura estetica, il quale avrebbe dovuto essere accompagnato da ulteriori elementi descrittivi oggettivi senza i quali risultava arbitrario. Anche il preteso contrasto della tenda con non meglio chiarite ragioni di «decoro» urbano derivava da un altro giudizio estetico, soggettivo, generico e privo di univoco contenuto che, invece, l’Amministrazione avrebbe dovuto dettagliare per rispettare l’obbligo di motivazione.
Da qui l’annullamento dell’ordine di demolizione e la salvezza della tenda.
Dunque una lettura critica dell’atto amministrativo e della sua motivazione, quand’anche formalmente esplicitata, si impone sempre per verificare la legittimità dell’operato dell’Amministrazione procedente.
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