La garanzia MedioCredito non attiene ad entrate pubblicistiche

Il Tribunale di Potenza, con la Sentenza n. 1082 del 30 settembre 2021, consolida il proprio orientamento sul tema della (il)legittimità dell’iscrizione a ruolo, disposta dalla BANCA DEL MEZZOGIORNO – MEDIOCREDITO CENTRALE S.p.a., per la riscossione esattoriale delle somme dovute a seguito dell’escussione del Fondo di Garanzia di cui alla L. 662/1996. 

Com’è noto, l’accesso a finanziamenti erogati da Istituti di credito privati, può essere agevolato dalla garanzia prevista dal Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, istituito ai sensi dell’art. 2, comma 100, lett. a) Legge 662/1996. 

A tal fine sono erogate le somme rivenienti dall’utilizzo del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, istituito ai sensi dell’art. 2, comma 100, lett. a) Legge 662/1996.

Tale garanzia comporta dunque una tutela, di natura privatistica, a favore del negozio di mutuo in riferimento al quale la BANCA DEL MEZZOGIORNO – MEDIO CREDITO CENTRALE S.p.a., in qualità di gestore del Fondo, assume, in considerazione della surrogazione legale conseguente l’escussione della garanzia, la medesima posizione creditoria del creditore originario. 

La chiara statuizione del Tribunale Potentino assume rilevanza per le valutazioni in merito alle due tematiche centrali della questione:

• sulla natura giuridica delle somme oggetto di riscossione a seguito della surroga della BANCA DEL MEZZOGIORNO – MEDIO CREDITO CENTRALE S.p.a.;

• sulla sussistenza di deroga all’ordinario sistema di riscossione esattoriale ed, in particolare, di deroga all’art. 17 del D.Lgs. 26/2/1999 n. 46 da parte dell'art. 9, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123 richiamato dall’art. 2, comma 4, del D.M. 20-6-2005.

In ordine al primo ordine di questioni, il Tribunale Potentino rileva:

“Invero, il credito oggetto della cartella impugnata non ha natura pubblicistica di tributo o di altra entrata erariale , né è un credito che trova titolo in una pretesa impositiva, bensì è riconducibile ad un rapporto di natura prettamente privatistica trattandosi del corrispettivo pattuito in un rapporto contrattuale di finanziamento su basi paritetiche le cui vicende che attengono all’an e al quantum del credito vanno decise secondo le regole dei contratti di diritto comune”. 

Pertanto, è del tutto granitica l’affermazione per cui non è revocabile in dubbio che le entrate gestite da BANCA DEL MEZZOGIORNO – MEDIOCREDITO CENTRALE S.p.a., per la riscossione esattoriale delle somme dovute a seguito dell’escussione del Fondo di Garanzia di cui alla L. 662/1996, assumono natura di prelievo patrimoniale fondato su un rapporto di natura privatistica.

Tale conclusione può essere rinvenuta nell’analisi della natura giuridica del credito in relazione al quale il fondo procede a surrogarsi.

Il contratto stipulato tra la Banca erogatrice ed il beneficiario è un negozio di mutuo chirografario, retto dalle ordinarie norme codicistiche. Le somme mutuate sono disponibilità finanziarie di un istituto bancario di diritto privato e l’obbligo restitutorio del mutuatario è di stretta natura civilistica.

Il soggetto gestore del Fondo, MEDIOCREDITO CENTRALE, erogando la garanzia procede a surrogarsi, ai sensi dell’art. 1203 c.c., nella medesima posizione della banca erogatrice acquisendone il medesimo diritto.

Dispone in tal senso l’art. 13 del D.M. 23-9-2005, recante l’approvazione delle condizioni di ammissibilità e delle disposizioni di carattere generale per l’amministrazione del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, di cui all’art. 2, comma 100, let. a), della L. 23 dicembre 1996, n. 662, a seguito di rideterminazione delle caratteristiche degli interventi del Fondo stesso, ai sensi del D.M. 20 giugno 2005.

Risulta non revocabile in dubbio, dunque, che il diritto azionato dal soggetto gestore del Fondo, MEDIOCREDITO CENTRALE, è il medesimo diritto, in forza della surroga legale, della Banca erogatrice e, dunque, rappresenta un credito di natura privatistica nato da negozio di mutuo chirografo.

Sulla scorta della detta premessa, il Tribunale procede ad interrogarsi sulla concrete modalità di accesso alla riscossione esattoriale da parte del MEDIOCREDITO CENTRALE e rileva che:

“ne consegue che il quadro normativo di riferimento è costituito dall’articolo 21 del Decreto Legislativo n. 46 del 1999, che disciplina le modalità di riscossione delle entrate dello Stato aventi causa in rapporti di diritto privato. Posto che nel caso in cui lo Stato vanti una pretesa creditoria nei confronti del privato in virtù di un rapporto paritetico iure privatorum non si giustifica con la prevalenza dell’interesse pubblico il ricorso alla procedura agevolata prevista per la riscossione delle entrate tributarie e delle entrate non tributarie non aventi causa in rapporti di diritto privato, il citato articolo 21 subordina l’iscrizione a ruolo (atto iniziale della procedura di riscossione coattiva mediante ruolo) per le entrate derivanti da rapporti paritetici alla presenza di un titolo avente efficacia esecutiva secondo le regole generali dettate dall’articolo 474 c.p.c.  Alla luce di tale disciplina normativa, per poter procedere alla riscossione coattiva mediante ruolo della somma dovuta dall’attore a titolo di restituzione del  finanziamento ottenuto dalla beneficiaria inadempiente nonché a seguito di escussione della garanzia fideiussoria, l’ente creditore avrebbe dovuto avvalersi degli ordinari strumenti civilistici (ricorso per decreto ingiuntivo, azione ordinaria di condanna), precostituendosi in tal modo un titolo esecutivo giudiziale utilizzabile, poi, per l’iscrizione a ruolo.  Nel caso di specie difetta un titolo esecutivo previsto dall’art 474 cpc che consenta alla BDM-MCC di procedere all’iscrizione a ruolo delle somme dovute dalle attuali parti opponenti in considerazione della natura privatistica del credito vantato derivante da contratto di finanziamento e di fideiussione racchiusi in una scrittura privata.  Le argomentazioni sostenute dalla BDM-MCC non appaiono idonee a confutare le conclusioni cui si è pervenuti.
In particolare, secondo la convenuta per il recupero dei crediti come quello in questione si procede mediante la riscossione coattiva come espressamente previsto sia dall’art 9 del dlvo n.123/1998 sia dall’art8 bis D.L. 3/2015, convertito con modificazioni in legge 33/2015, con la conseguenza che l’iscrizione al ruolo nel caso di specie sarebbe avvenuta legittimamente in conformità alle citate previsioni legislative.  Tale conclusione non è condivisibile. Si osserva, infatti, che se è vero per le somme pretese a titolo di restituzione dei finanziamenti agevolati erogati alle imprese, come quelle per cui è causa, le citate norme consentono l'iscrizione al ruolo, ai sensi dell'articolo 67, comma 2, del DPR n. 43/1988, come sostituito dall’art 17 del Dlvo n. 46/1999, è anche vero, tuttavia, che tali disposizioni legislative non contengono alcuna deroga espressa alla previsione contenuta nel successivo art 21 del citato Dlvo che subordina l’iscrizione a ruolo per le entrate di diritto privato alla esistenza di un titolo esecutivo, secondo le regole generali dettate dall’articolo 474 c.p.c.. In altri termini le norme invocate dalla convenuta (art 9 del dlvo n.123/1998 e art8 bis D.L. 3/2015) si limitano ad autorizzare l’ente creditore ad azionare, in alternativa agli ordinari strumenti civilistici, la procedura della riscossione  coattiva per il recupero dei crediti come quello vantato in questa sede dalla BDM – MCC , lasciando però del tutto inalterata la disciplina dell’art 21 del dlvo n.46/1999 che non viene affatto derogata nella parte in cui prevede come necessario presupposto la sussistenza di un valido titolo esecutivo per l’iscrizione al ruolo delle somme derivanti da rapporti di diritto privato, come quelle oggetto della pretesa in esame.  In definitiva, con le norme citate dalla convenuta viene consentito il ricorso alla procedura della riscossione coattiva per il recupero dei crediti come quello in questione, fermo restando, tuttavia, la sussistenza dei presupposti previsti dalla legge (in particolare dall’art 21 citato) per azionare in concreto il rimedio previsto dall’art.67, comma 2, del DPR n. 43/1988, come sostituito dall’art 17 del Dlvo n. 46/1999, presupposti (ossia il titolo esecutivo) che nel caso di specie non sono sussistenti.  Ne consegue che allo stato degli atti la riscossione mediante ruolo appare illegittima e l’opposizione all’esecuzione proposta dalle attrici ai sensi dell’art. 615 cpc deve essere accolta. Deve essere disposto, pertanto, l’annullamento della cartella di pagamento opposta”. 

Pertanto, il Tribunale rileva che, a seguito della costituzione del Fondo, le norme intese a regolare la struttura e le modalità di gestione dello stesso sono disposte dall’art. 15, L. 7 agosto 1997, n. 266 che rinvia ad un Decreto attuativo. Il menzionato decreto attuativo è stato emanato ed ha disciplinato l’applicabilità della procedura di riscossione delle somme garantite dal Fondo di garanzia attraverso il procedimento di riscossione esattoriale. 

Risulta necessario, dunque, richiamare la disciplina della riscossione a mezzo ruoli esattoriali riorganizzata, da ultimo, dal D.Lgs. 26/2/1999 n. 46, recante il riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337, pubblicato nella Gazz. Uff. 5 marzo 1999, n. 53, S.O., che all’art. 17 dispone:

“1. Salvo quanto previsto dal comma 2, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici”.

Dalla valutazione della norma summenzionata emerge con chiarezza l’attribuzione alla disciplina della riscossione a mezzo ruolo esattoriale delle entrate erariali, di qualsiasi natura e genere, ivi ricomprese le entrate attinenti agli enti pubblici.

Tuttavia, l’utilizzo del ruolo esattoriale è soggetto a modalità procedimentali differenziate in relazione alla natura delle some oggetto di recupero. Segnatamente, il ruolo esattoriale, assume, in via generale ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 12 D.p.r. 602/1973, natura di titolo esecutivo e, pertanto, ricompreso nella cartella di pagamento assume natura di titolo esecutivo e precetto.  Da tanto consegue che, ai sensi dell’art. 49 D.p.r. 602/1973, l’esecuzione esattoriale è fondata esclusivamente sul ruolo.

Tuttavia, tale regola generale contempla una deroga in riferimento alle entrate che si fondino su rapporti di natura privatistica ove il ruolo esattoriale non assume natura di titolo esecutivo.

In tal senso depone l’art. 21 del D.Lgs. 46/1999 che dispone:

“1. Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge, e salvo, altresì, quanto stabilito dall'art. 24 per le entrate degli enti previdenziali, le entrate previste dall'articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva.”

Nelle fattispecie di riscossione di entrate di natura privatistica, dunque, il ruolo esattoriale non assume natura di titolo esecutivo ma, al contrario, l’Ente è onerato della precostituzione del titolo e, successivamente all’acquisizione di quest’ultimo, alla emanazione del ruolo e della cartella di pagamento che, in tale fattispecie, assumono natura esclusiva di precetto.

Orbene dalla lettura combinata degli artt. 17 e 21 del D.Lgs. 46/1999 si ritrae il seguente corollario: sono suscettibili di riscossione coattiva mediante gli appositi istituti di dell’ingiunzione fiscale e dell’iscrizione al ruolo, nell’accezione sopra chiarita, le sole entrate pubblicistiche, ovvero, le entrate tributarie; le entrate patrimoniali che traggono origine da rapporti privatistici per poter essere riscosse mediante gli strumenti in questione esigono un titolo esecutivo propedeutico all’iscrizione a ruolo.

Come rilevato sopra, dall’art. 21 si desume, infatti, il principio in forza del quale il ruolo assume una duplice connotazione funzionale, di titolo esecutivo e di precetto, per le entrate c.d. di diritto pubblico (in tal senso l’art. 49 del D.Lgs. n. 46/1999 che dispone che per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forzata sulla base del ruolo che costituisce titolo esecutivo) e di solo precetto per le entrate di diritto privato per le quali permane, invece, la necessità di un autonomo e precedente titolo esecutivo.

In quest’ultimo caso la specialità della tecnica utilizzata per la riscossione in base a ruolo è strettamente limitata alla fase espropriativa, ma non riguarda la fase di accertamento del credito, il quale rimane assoggettato alle regole comuni.

Il pregevole contenuto della richiamata sentenza del Tribunale Potentino è rinvenibile nella chiara affermazione dell’assenza di deroga, nella normativa de qua, intesa ad attribuire natura esecutiva agli atti posti in essere dall’Ente.

Come già rilevato, difatti, l’art. 21 del D.Lgs. 46/1999 dispone:

“1. Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge, e salvo, altresì, quanto stabilito dall’art. 24 per le entrate degli enti previdenziali, le entrate previste dall’articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva”.

La previsione di deroghe alla naturale natura privatistica delle entrate in esame è disciplinata dal Legislatore in ossequio al generale principio di cui all’art. 21-ter della L. 241/1990 che disciplina la esecutorietà dei provvedimenti amministrativi, disponendo che:

“1. Nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, le pubbliche amministrazioni possono imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il provvedimento costitutivo di obblighi indica il termine e le modalità dell'esecuzione da parte del soggetto obbligato. Qualora l'interessato non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa diffida, possono provvedere all'esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge.

2. Ai fini dell'esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l'esecuzione coattiva dei crediti dello Stato.”

Ferma la necessità del rispetto del principio di legalità in riferimento alla esecutorietà dei provvedimenti amministrativi, l’esecuzione dei crediti dello Stato è effettuata con le forme del D.Lgs. 46/1999. 

Da tanto consegue che, qualora dalla legge speciale non sia prevista la natura esecutiva del procedimento di revoca delle somme inteso a costituire obblighi pecuniari a carico del singolo, la acquisizione delle somme è effettuata ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. 46/1999.

Pertanto, ferma la natura privatistica delle somme derivanti da mutuo chirografo, diviene necessario valutare la legge speciale in materia al fine di individuare la sussistenza di eventuali deroghe alla esecutorietà secondo i principi generali.

La disciplina relativa alla riscossione delle somme garantite dal Fondo di garanzia è contenuta, come già sopra specificato, dall’art. 2, comma 4, del D.M. 20-6-2005, recante la rideterminazione delle caratteristiche degli interventi del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, pubblicato nella Gazz. Uff. 2 luglio 2005, n. 152:

“4. In caso di inadempimento delle piccole e medie imprese, i soggetti richiedenti possono rivalersi sul Fondo per gli importi da esso garantiti, anziché continuare a perseguire il debitore principale. Ai sensi dell'art. 1203 del codice civile, nell'effettuare il pagamento, il Fondo acquisisce il diritto a rivalersi sulle piccole e medie imprese inadempienti per le somme da esso pagate. Nello svolgimento delle procedure di recupero del credito per conto del Fondo di gestioneapplica, così come previsto dall'art. 9, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, la procedura esattoriale di cui all'art. 67 del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, così come sostituita dall'art. 17 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46”.                                                                   

Dalla valutazione testuale della norma intesa a regolare il recupero delle somme garantite dal Fondo emerge con chiarezza la insussistenza di alcuna norma di deroga al principio di cui all’art. 21-ter L. 241/1990. 

Difatti, è richiamata l’intera procedura esattoriale disciplinata dal D.Lgs. 46/1999, senza alcuna deroga alla previsione di cui all’art. 21 del menzionato decreto e senza alcuna previsione di esecutività ad atti o provvedimenti del Fondo.

Da tanto consegue che, non sussistendo previsioni speciali ai sensi dell’art. 21 D.Lgs. 46/1999, al fine dell’esecuzione a mezzo ruolo esattoriale, l’Ente ha l’onere di acquisire, previamente rispetto l’iscrizione al ruolo, idoneo titolo esecutivo della propria pretesa.