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La responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici nella p.a.


Prima di tutto è necessario capire bene quali siano le differenze tra la responsabilità amministrativa, la responsabilità civile e la responsabilità contabile
La responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici nella p.a.

Il tema proposto, come di solito, è di grande interesse e importanza, sia giuridica, sia sociale. Prima di tutto è necessario capire bene quali siano le differenze tra la responsabilità amministrativa, la responsabilità civile e la responsabilità contabile, previste nell’ordinamento giuridico italiano, e anche il momento in cui nasce ogni responsabilità.

Si tratta di un tema complesso e di grande rilevanza, e farò in questo articolo un breve riassunto dei fondamenti della responsabilità amministrativa che hanno un contenuto patrimoniale, della responsabilità civile, contabile e del fenomeno che riguarda i funzionari pubblici e i dirigenti che incorrono nella responsabilità amministrativa, come si individua il danno da risarcire e se quel danno deve essere risarcito per intero oppure parzialmente, e la funzione della Corte dei Conti, che è un organo ausiliario dello Stato con funzione di controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo, di controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e di controllo sulla gestione finanziaria degli enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria; cioè la Corte dei Conti è “il Giudice della Responsabilità Amministrativo-Contabile dei dipendenti e degli amministratori pubblici”, responsabile per le pronunce di condanna e di risarcimento dei danni alla pubblica amministrazione e agli enti pubblici.

Allora, innanzitutto, la responsabilità di contenuto patrimoniale degli i amministratori, dirigenti o dipendenti pubblici per i danni causati all’ente nell’ambito o in occasione del rapporto d’ufficio, che comporterà la condanna di risarcimento del danno in favore dell’amministrazione danneggiata, dipende dalla presenza di alcuni presupposti.

Il primo è la condotta, il comportamento doloso o gravemente colposo connesso al rapporto esistente con l’amministrazione e che ha causato un danno pubblico risarcibile. Cioè, c’è la presenza della volontarietà, della coscienza, dell’intenzione.

Il secondo è la presenza del danno all’erario pubblico, come risultato di questa condotta, deteriorando il bilancio del proprio ente.
Allora, ci troviamo di fronte a una situazione in cui una determinata condotta di un amministratore, di un dirigente o di un dipendente pubblico, sia colposa, sia dolosa, nell’ambito o in occasione del rapporto d’ufficio, ha causato un danno patrimoniale all’ente pubblico. Interessante è che questo tipo di responsabilità si avvicina molto alla responsabilità penale, anche perché la responsabilità è personale, e non si trasferisce agli eredi, se non in casi eccezionali in cui sono stati comprovati l’arricchimento degli eredi con la condotta colposa o dolosa dell’amministratore, del dirigente o di un dipendente pubblico. È importante tenere presente che c’è la responsabilità amministrativa solamente quando il danno viene arrecato direttamente all’ente di appartenenza o nel caso in cui un dipendente di un ente per forza di convenzione è andato a lavorare in un altro ente, e lì ha provocato un danno alla pubblica amministrazione.

Per concludere questa prima parte introduttiva, diciamo che il compito e la funzione della responsabilità amministrativa è quella di tutelare l’integrità del patrimonio pubblico collettivo e frenare i comportamenti illeciti di eventuali amministratori, dirigenti e/o dipendenti pubblici che cercano di profittare della loro posizione privilegiata dentro della P.A nell’interesse proprio e che spesso vergognosamente “vendono la loro funzione pubblica agli interessi privati”.

A questo punto cito, per consegnare un esempio chiaro e iniziare a esporre sulla responsabilità civile, che tratta della responsabilità che non si produce all’ente, ma da un soggetto terzo; l’articolo 28 della nostra Carta Costituzionale, che tratta della responsabilità secondo le leggi penali, civili e amministrative dei funzionari, dei dipendenti, dei dirigenti, degli amministratori e anche la estensione della responsabilità civile agli enti pubblici e anche allo Stato.

In materia di responsabilità civile dello Stato e degli enti pubblici, parliamo come ho detto sopra, di danno a un terzo estraneo alla pubblica amministrazione. Cioè, la Costituzione Italiana prevede che il funzionario pubblico, l’amministratore, i dirigenti e la stessa amministrazione, insieme, hanno l’obbligo di risarcire a questo soggetto terzo il pregiudizio che gli è stato causato.

Questa previsione costituzionale obbliga la pubblica amministrazione a rispondere per i danni causati dai suoi agenti ai cittadini terzi eventualmente danneggiati per colpa grave o dolo nell’esercizio della funzione pubblica. Un esempio chiaro di questa responsabilità civile è quella in cui un cittadino soffre un determinato tipo di danno dopo aver fatto un intervento chirurgico in una struttura ospedaliera pubblica, nelle mane di un medico che lavora lì come dipendente pubblico. Questo cittadino che ha sopportato un eventuale danno, contratta un avvocato e cerca attraverso un ricorso giudiziale innanzi il giudizio civile la riparazione dei danni contro la struttura ospedaliera. Occorre che questo cittadino ottenga una sentenza positiva e l’amministrazione pubblica venga condannata a risarcire, a indennizzare questo cittadino per i danni soffriti, una volta provata la responsabilità del medico dipendente pubblico nella causazione del danno, rispettato il giusto processo e la possibilità di ampia difesa.

In questo caso, dopo il processo giudiziale di natura civile, comprovato il danno, la pubblica amministrazione deve pagare l’indennizzo al paziente causato dal medico pubblico dipendente, cioè, dal suo proprio agente nei confronti di un terzo, come effettivamente lo fa, e rimane in questo momento all’ente una perdita economica, patrimoniale. È il caso di responsabilità amministrativa indiretta. Qui nasce quello che conosciamo come responsabilità amministrativa contabile in favore dell’amministrazione di appartenenza, una volta che stiamo davanti una diminuzione patrimoniale dell’ente pubblico per un danno che un dipendente pubblico ha causato a un terzo nell’esercizio della sua propria attività pubblico lavorativa, danno questo supportato dalla pubblica amministrazione per forza di un ordine giudiziale da un giudizio civile.

Allora, questa situazione di danno all’erario pubblico è il proprio presupposto che garantisce all’amministrazione pubblica di chiedere dello stesso dipendente pubblico che ha provocato il danno all’ente di appartenenza il risarcimento del danno al patrimonio pubblico.

Questa è la differenza tra la responsabilità civile da un latto e la responsabilità amministrativa da un altro lato. Cioè, nel caso della responsabilità civile il danno viene supportato, cagionato ai cittadini, agli utenti. E nel caso della responsabilità amministrativa il danno viene cagionato dal proprio amministratore o dipendente pubblico all’ente di appartenenza o qualche altra amministrazione. In linea generale siamo davanti una situazione in cui la pubblica amministrazione, sia a livello di responsabilità amministrativa, contabile o civile, supporta i danni cagionati dai suoi propri funzionari. Questa è una previsione costituzionale, prevista come ho detto sopra, nell’articolo 28 della nostra Magna Carta.

Comunque, nei casi in cui è stata provata la responsabilità dei suoi propri dipendenti negli eventi dannosi, i funzionari pubblici possono essere condannati a risarcire i danni alla pubblica amministrazione di appartenenza. Importante distaccare che la responsabilità amministrativa può nascere anche quando non c’è una responsabilità civile. Però, la responsabilità civile costituisce nella stragrande maggioranza dei casi il presupposto per far nascere la responsabilità amministrativa.

Tuttavia, ci sono casi in cui la responsabilità amministrativa nasce indipendentemente da una responsabilità civile, e questo succede quando non c’è un soggetto terzo da risarcire e il danno viene provocato direttamente dal comportamento del dipendente pubblico, sia omissivo, sia commissivo, alla pubblica amministrazione di appartenenza, e che ha causato danni patrimoniali o danni all’erario pubblico. Qui siamo davanti una responsabilità amministrativa diretta, cioè la amministrazione ha subito un danno diretto e immediato dal suo proprio funzionario, caso spesso frequente in Italia.

Perciò, come si vede, a questo punto, il lavoro della Corte dei Conti è fondamentale. Allora, quando questa Egregia Corte può contestare ai dipendenti, agli amministratori e ai dirigenti una responsabilità amministrativa? Dipende se la responsabilità amministrativa è diretta o indiretta. Nei casi in cui la responsabilità amministrativa è indiretta, cioè, quando stiamo davanti un danno patrimoniale indiretto che è nato con la responsabilità civile di pagamento di un danno fatto di un terzo, come l'esempio del medico sopra menzionato, la Corte dei Conti chiede al funzionario pubblico responsabile del danno prodotto il risarcimento dei danni alla pubblica amministrazione di appartenenza attraverso l’attivazione dell’azione di responsabilità che inizia con la richiesta di chiarimenti, cioè, elucidazioni.

Questo procedimento iniziale e pre-procedimentale in realtà si chiama invito a dedurre.

Però, il giudizio di responsabilità amministrativa deve essere promosso dalla Procura Regionale nel termine di prescrizione di 5 anni. Questa fase, ovviamente, inizierà solamente dopo che la pubblica amministrazione ha pagato l’indennizzo che è stata condannata a pagare al terzo che è stato danneggiato con la condotta dannosa del funzionario pubblico nell’esercizio della sua attività nell’ente di appartenenza. Un grande passo in difesa dell’erario e del patrimonio pubblico è stato dato dalla Corte di Cassazione che ha confermato la giurisprudenza della Corte dei Conti, in cui sono stati messi nella giurisdizione contabile di questa Corte anche i soggetti estranei alla pubblica amministrazione, ovvero privati non dipendenti e anche persone giuridiche di diritto privato, che possono essere chiamate anche a indennizzare l’erario pubblico. Ovviamente nei casi in cui non esista alcun tipo di rapporto di servizio con la pubblica amministrazione.

Vorrei sottolineare, per concludere, che la responsabilità amministrativa colpisce tutte le categorie di dipendenti pubblici. Invece, la responsabilità contabile colpisce soltanto certe categorie di dipendenti pubblici. E, ovviamene, la responsabilità ha una natura personale. Cioè, quando il fatto dannoso è causato da più persone, ciascuna risponde solo per la parte della sua responsabilità. Però, nei casi in cui c’è la presenza del dolo, la responsabilità è solidaria. Invece, nel caso di colpa lieve si opera l’esclusione della responsabilità, ai fini di impedire che i dipendenti, gli amministratori, oppure i dirigenti vengano sempre chiamate a rispondere.

Questo impedisce il sovraccarico dei dipendenti e la paura di prendere decisioni e essere sempre chiamati a rispondere quando lavorano nell’interesse della p.a.

Il problema esistente e che abbiamo bisogno di superare tra la politica e la burocrazia, merita speciale attenzione. Nei miei studi sulla responsabilità amministrativa, civile e contabile dei dirigenti pubblici, amministratori e dei funzionari pubblici, nell’esercizio della loro funzione e della loro attività pubblica, vedo chiaramente l’imprescindibilità dell’ANAC e l’importanza del PNA, PTPC e PTPCT e di tutti gli altri istituti che abbiamo a disposizione nel contrasto alla corruzione in Italia. Istituti di prevenzione come il Pantouflage e il Wistleblower, che possono essere migliorati per essere più applicati e utilizzati; la vera applicazione del conflitto di interesse; un buon andamento della p.a., efficienza e l’economicità; l’imparzialità soggettiva e oggettiva; la formazione e la rotazione dei funzionari pubblici all’interno della pubblica amministrazione; la trasparenza governativa, e i principi dell’imparzialità amministrativa; la moralità e l’etica nella conduzione della res pubblica; la probità amministrativa e la ragionevolezza degli atti; la proporzionalità delle decisioni, l'onesta e la probità dei dirigenti, degli amministratori e dei dipendenti pubblici. 

Luiz Scarpelli
Advogado ítalo-brasiliano

Iscritto nell'Albo dell'Ordine Degli Avvocati in Brasile      (MG, SP, RJ, ES e GO)
Iscritto nell'Albo dell'Ordine Degli Avvocati in Portogallo (Coimbra)
Iscritto nell'Albo dell'Ordine Degli Avvocati in Italia          (Roma)
Membro del Council of Bars and Law Societies of Europe


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