L'accertamento di conformità. Una sanatoria postuma dell'abuso?

L’accertamento di conformità rappresenta certamente uno dei punti più qualificanti della legge n.47 del 1985, quale strumento introdotto al fine di sanare abusi meramente formali.

E infatti con l’accertamento di conformità a norma dell’art. 13 potranno essere sanate in via permanente sia le opere realizzate in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali, sia quelle realizzate in parziale difformità dalla concessione, sia quelle poste in essere in assenza di autorizzazione.

Il presupposto indifettibile ai fini dell’ottenimento della sanatoria è appunto l’accertamento di doppia conformità che si ottiene se l’opera da sanare sarà conforme agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati e non in contrasto con quelli adottati, sia al momento della realizzazione dell’opera, sia al momento della presentazione della domanda.

Tale verifica è stata introdotta dal legislatore anche rispetto agli strumenti urbanistici. Viene prescritta come condizione per l’ottenimento della sanatoria al fine di salvaguardare gli effetti di eventuali varianti in itinere. La legge 47/85 prevede che la richiesta di sanatoria debba essere inoltrata dal responsabile dell’abuso nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione di demolizione dell’opera o di ripristino dello stato dei luoghi in caso di opere eseguite in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali (art. 7, comma 3, 1.47/85); in quello stabilito dal sindaco con l’ordinanza di rimozione o demolizione in caso di opere di ristrutturazione edilizia eseguite in assenza di concessione o in totale difformità dalla stessa (art. 9, l.47/85); infine, in quello stabilito dall’ordinanza sindacale di demolizione per le opere eseguite in parziale difformità. Salvo, in ogni caso, il termine ultimo della irrogazione delle sanzioni amministrative.

Sulla qualificazione del termine per la presentazione della istanza la giurisprudenza ha assunto posizioni contrastanti: parte della giurisprudenza amministrativa e le sezioni penali della Corte di Cassazione hanno ritenuto che il temine di novanta giorni dalla data di notificazione dell’ordinanza di demolizione, o altro equivalente provvedimento repressivo, sia perentorio. Altra giurisprudenza, su posizioni più garantiste e maggiormente rispondenti alla ratio della norma, consistente nel conservare il prodotto edilizio sostanzialmente legittimo, ha qualificato il termine anzidetto come meramente sollecitatorio, ritenendo come unico limite invalicabile la materiale esecuzione dei provvedimenti sanzionatori e la conseguente irreversibilità degli effetti prodotti dai provvedimenti repressivi.

Quest’ultima interpretazione è indubbiamente maggiormente rispondente alle intenzioni del legislatore ed alle finalità dell’istituto, oltre che alla lettera della legge che, per “ottenere” il provvedimento di sanatoria, prevede i termini anzidetti estesi fino alla irrogazione delle sanzioni amministrative.

La competenza a decidere sull’istanza di sanatoria viene attribuita al sindaco (ora al dirigente o responsabile dell’ufficio trattandosi di attività di gestione) il quale deve pronunciarsi entro sessanta giorni “trascorsi i quali la richiesta si intende respinta”.

Il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, di una somma pari al doppio del contributo richiesto per la concessione o, nei casi di gratuità, pari a quella ordinaria per opere similari.

Dopo il condono del 1985, sarà il D.P.R 380/2001 a contenere specifiche disposizioni in merito, le quali però prevedono una disciplina sostanzialmente corrispondente a quanto previsto dalla previgente normativa.

La maggior parte delle modifiche apportate all’istituto dell’accertamento di conformità dal T.U. in materia edilizia derivano dalla necessità di conformarlo alla evoluzione legislativa e giurisprudenziale in materia: poche sono le innovazioni di carattere sostanziale resistite dai limiti della delega e dalla impossibilità di provvedere ad una coordinazione sistematica con gli istituti contermini. Privi di effetto significativi risultano la sostituzione, relativamente all’oggetto dell’accertamento di conformità, del termine “opere eseguite” con il più ampio “interventi realizzati” dal momento che anche la giurisprudenza formatasi sull’art. 13 l. n. 47/85 consentiva la sanatoria di abusi non costituiti da manufatti come, ad esempio, il cambio di destinazione d’uso.

Per quanto riguarda i soggetti legittimati alla richiesta viene indicato, oltre al responsabile dell’abuso, l’attuale proprietario dell’immobile: conformandosi al parere n. 3/01 reso dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato il testo unico fa riferimento espresso al proprietario il quale non è menzionato nell’art, 13 1. n. 47/85, ma che viene ritenuto titolare della pretesa qualificata alla richiesta di sanatoria.

A prescindere dalla lettera della legge è opportuno evidenziare che la legittimazione alla presentazione della domanda viene estesa, da alcune pronunce giurisprudenziali, ai titolari di interesse qualificato, quali il gestore o possessore dell’area interessata dall’abuso.

La tendenza della giurisprudenza è, quindi, quella di riconoscere la legittimazione alla presentazione della istanza ad ogni portatore di un legittimo interesse alla sanatoria. La competenza ad emettere il provvedimento di sanatoria spetta al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale e il provvedimento deve essere adeguatamente motivato, per evitare “casi di diniego cui si fa un generico ed inammissibile riferimento a non precisati contrasti con gli strumenti urbanistici.

L’innovazione di maggior rilievo apportata all’istituto dell’accertamento di conformità dal D.P.R. n. 380/2001 riguarda i parametri di riferimento per la verificazione della doppia conformità che l’art. 13 1. n. 47/85 indicava nella conformità agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati e nel non contrasto con quelli adottati, sia al momento della realizzazione dell’opera, che in quello della presentazione della domanda.

Mentre, nella formulazione dell’istituto da parte del D.P.R. n. 380/2001, pur rimanendo la necessità della verifica della doppia conformità, si fa riferimento alla disciplina sia urbanistica che edilizia vigente. Si tratta, tuttavia, di una innovazione meramente terminologica in quanto il contenuto dell’accertamento e rimasto identico.

In effetti l’accertamento di conformità disciplinato dalla 1. n. 47/85, pur facendo esclusivo riferimento al rispetto degli strumenti urbanistici, e stato interpretato nel senso di ritenere ricompresi nell’espressione anche i regolamenti edilizi, con esclusione unicamente delle norme di edilizia di carattere speciale, quali quelle concernenti le costruzioni in cemento armato o in zona sismica.

Al contrario, l’espresso richiamo contenuto nel D.P.R. n.380/01 alle disposizioni edilizie, viene interpretato restrittivamente, in modo da ricomprendere le norme di carattere urbanistico-edilizio che già rientrano nell’accertamento di conformità e la cui violazione viene sanata con il rilascio del provvedimento.

Sia la 1. n. 47/85 che il D.P.R. n. 380/01 ricollegano alla presentazione della domanda di sanatoria degli abusi edilizi l’effetto di sospendere l’azione penale, fino all’esaurimento del relativo procedimento amministrativo.

La sospensione del procedimento penale incide, sospendendoli, anche sui termini di prescrizione del reato. La presentazione della domanda di accertamento di conformità rileva anche quale causa di sospensione del procedimento amministrativo sanzionatorio. La giurisprudenza ha, infatti, stabilito che, “in pendenza di una domanda di concessione edilizia in sanatoria”, l’amministrazione e obbligata a pronunciarsi preventivamente all’istanza e ad “astenersi da ogni iniziativa repressiva degli abusi fino alla definizione del procedimento attivato per il rilascio della concessione in sanatoria”, sanzionando con l’annullamento per illegittimità i provvedimenti repressivi eventualmente emessi.

In definitiva, la giurisprudenza amministrativa ha ricollegato alla presentazione della domanda di sanatoria l’effetto di rendere inefficaci i provvedimenti sanzionatori emessi dall’amministrazione.

Capovolgendo l’orientamento secondo il quale “a seguito della presentazione della domanda di sanatoria ex art. 13 1. 28 febbraio 1985 n. 47 non perde efficacia l’ingiunzione di demolizione”, tanto che in caso di esito negativo della domanda “l’amministrazione non è tenuta a notificare una nuova ingiunzione di demolizione”, si è ritenuto che la presentazione della domanda “comporta la perdita dell’efficacia della precedente ingiunzione di demolizione che non può più costituire un valido presupposto di provvedimenti sanzionatori”.

Logica conseguenza di tale corollario è l’improcedibilità del ricorso giurisdizionale proposto antecedentemente alla domanda, o l’inammissibilità del ricorso se è la domanda a precedere il giudizio.

Una volta presentata la domanda, l’amministrazione è obbligata a provvedere nuovamente, tenendo conto della situazione risultante dalla decisione intervenuta sull’istanza del privato e quest’ultimo perde interesse al ricorso avverso il provvedimento repressivo che, essendo ormai inefficace, è improduttivo di effetti pregiudizievoli.

L’inefficacia del provvedimento impugnato comporta la mancanza di interesse del privato alla decisione di merito, che non gli farebbe conseguire alcun risultato utile in caso di accoglimento. Infatti “l’interesse del responsabile dell’abuso si sposta dall’annullamento del provvedimento sanzionatorio già adottato, all’eventuale annullamento del provvedimento (esplicito o implicito) di rigetto”.

Concluso negativamente il procedimento iniziato con la domanda di accertamento di conformità, l’amministrazione deve emanare un nuovo provvedimento sanzionatorio, assegnando al privato un nuovo termine per eseguirlo.

L’accertamento di conformità si configura come un’attività obiettivamente vincolata senza margini di discrezionalità. La sanatoria presuppone, infatti, la verifica della doppia conformità e scaturisce da un accertamento che ha una valenza sostanziale ed oggettiva, consistendo nella verifica sostanziale della conformità delle opere alla disciplina urbanistica. Il rilascio del provvedimento di sanatoria sana l’abuso, impedisce l’irrogazione delle sanzioni amministrative ed “estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti” (artt. 22 l. n. 47/85 e 45 D.P.R. 380/2001).

Sui limiti dell’effetto estintivo si rileva che, sotto il vigore della l. n. 47/85, la giurisprudenza ha sempre escluso che l’effetto estintivo in materia penale prodotto dalla sanatoria potesse estendersi ai reati edilizi di carattere speciale ed aventi natura diversa dai reati urbanistici. Anche la Suprema Corte di Cassazione ha chiarito sul punto che “il rilascio della sanatoria determina l’estinzione del soli reati contravvenzionali concernenti l’assetto del territorio sotto il profilo edilizio costituiti, quindi, da violazioni delle norme contenute nella stessa legge in cui sono contemplate le ipotesi tipiche suscettibili di sanatoria ed ha precisato che, nessun effetto estintivo può essere prodotto nei confronti di “reati che riguardino altri aspetti delle costruzioni ed aventi oggettività giuridica diversa rispetto a quella della mera tutela urbanistica del territorio”.

La necessaria corrispondenza tra accertamento ed effetto sanante limita l’effetto estintivo penale ai reati urbanistici: è evidente che, rilevando, ai fini del rilascio del provvedimento di sanatoria, unicamente la conformità urbanistica dell’opera, l’effetto sanante dell’accertamento di conformità non poteva che essere limitato all’oggetto della verifica.

La giurisprudenza ha, quindi, escluso la estensione dell’effetto estintivo a violazioni che presentano diversa ratio e che tutelano interessi differenti, escludendo che il rilascio della sanatoria possa avere effetto estintivo rispetto ai reati edilizi previsti dalle normative in materia di conglomerato cementizio, o sulle costruzioni in zone sismiche, nonché rispetto ai reati paesaggistico-ambientali.

Tale esclusione è stata legittimata anche dalla Corte Costituzionale che, investita della questione di legittimità costituzionale degli artt. 13 e 22, l. n. 47185 in relazione all’art. 3, comma 1, della Costituzione, ha dichiarato la stessa manifestamente infondata (ordinanze 30 aprile 1999 n. 149 e 6 marzo 2001 n. 46), evidenziando “l’autonomia della nozione di urbanistica rispetto alle discipline che, pur occupandosi della tutela del territorio ed incidendo sugli stessi beni, sono funzionalmente dirette alla tutela di interessi diversi”.

L’orientamento non è cambiato con l’entrata in vigore del D.P.R. n. 380/01 pur avendo quest’ultimo modificato, come visto, i parametri di verifica della conformità. Per il rilascio dell’accertamento di conformità il D.P.R. 380/01 richiede, infatti, anche la verifica della conformità dell’opera alle norme di carattere edilizio ed enuncia, quale principio conformativo, l’eliminazione di aggravi procedimentali in caso di immobili sottoposti a tutela storica o paesaggistica-ambientale.

Però, come visto, la dicitura è stata interpretata nel senso di considerare necessari la valutazione di conformità alle disposizioni del regolamento edilizio, non alle norme edilizie di carattere speciale, interpretazione che impedisce ogni estensione dell’ambito di rilevanza estintiva dell’istituto rispetto a quanto stabilito dalla previgente normativa. In concreto, la esclusione di ogni riferimento alle norme edilizie di carattere speciale, si rileva a contrario dalla valutazione dell’ambito di rilevanza della sanatori che, una volta concessa, estingue unicamente i reati urbanistici.

Peraltro, mentre nel diritto amministrativo la manifestazione del potere può essere anche postuma rispetto all’attività del privato per il principio della equiparazione, nell’ambito penale ed in particolare in relazione a reati (quali ad esempio quelli di carattere ambientale), costruiti come reati di pericolo per il cui perfezionamento è sufficiente la messa in pericolo del bene protetto, tale equiparazione non può valere, non essendo ammissibile alcuna sanatoria ex post anche quando si accerti che non vi sia stata alcuna lesione del bene protetto.

Il rilascio della concessione in sanatoria ex art. 36 del T.U. n. 380/2001 rappresenta una causa speciale di estinzione del reato urbanistico, che si estende a tutti i responsabili dell’abuso (come individuati dall’art. 29 dello stesso T.U.) e non ai soli soggetti the abbiano chiesto ed ottenuto il provvedimento sanante.

Beneficia degli effetti dell’accertamento di conformità anche il soggetto che non abbia chiesto la sanatoria, poiché l’effetto estintivo presuppone la verifica della assenza della antigiuridicità del comportamento. L’estensione soggettiva del provvedimento di sanatoria è stata legittimata anche dalla Corte Costituzionale la quale ha, testualmente, affermato che “data la particolare natura della sanatoria ex art. 13 della legge n. 47 del 1985, deve ritenersi che la sospensione del processo penale e l’estinzione del reato, chiesta da uno dei ricorrenti, giovi anche agli altri. Poiché la predetta sanatoria è concessa a seguito, dell’accertamento che mai si è prodotto un danno urbanistico e poiché l’estinzione del reato, conseguentemente, è dovuta alla constatazione dell’inesistenza dell’antigiuridicità sostanziale del fatto imputato, a prescindere pertanto del tutto da valutazioni personali, sarebbe irrazionale che un’estinzione determinata da tale constatazione, e cioè di un dato che attiene all’oggettività lesiva del fatto, giovi ad uno e non ad altro concorrente”.

Guardando in maniera più specifica all’istanza di conformità c’è da dire che mentre la legge n. 47/85 affermava che, decorso il termine di sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza, questa si intende respinta, legittimando in un certo senso anche le diverse interpretazioni del significato da attribuire al silenzio della p.a., il D.P.R. n. 380/2001 qualifica inconfutabilmente il silenzio come rifiuto. In effetti pur essendo diverse, le espressioni anzidette sono riconducibili ad un concetto sostanzialmente identico: il silenzio rigetto. In definitiva, il decorso del termine viene equiparato, ex lege, ad un provvedimento negativo.