Opposizione alla sanzione amministrativa per vizi formali

La legge 24.11.1981 n.689, c.d. "codice della depenalizzazione", aveva introdotto una duplice disciplina per la difesa del cittadino a cui fosse stata contestata una violazione, dapprima in "sede amministrativa" poi in "sede giurisdizionale".

L’art.18 della di tale legge prevede che entro gg.30 dalla contestazione l’interessato possa far pervenire scritti difensivi e documenti e la richiesta di essere sentito all’Autorità competente a ricevere il rapporto (Prefettura per violazioni al codice della strada, per altre materie al comune, regione, ecc.).
L’Autorità adita, sentito l’interessato ed esaminati i documenti e le difese, se le ritiene fondate con ordinanza motivata dispone l’archiviazione; se invece le ritiene infondate sempre con ordinanza motivata determina la somma dovuta e ne ingiunge il pagamento - sede amministrativa.

Contro l’ordinanza ingiunzione di pagamento l’interessato può adire l’autorità giudiziaria (Giudice di Pace o Tribunale per materie ex art.22 bis). Procedimento che terminerà con una sentenza di accoglimento totale o parziale dell’opposizione o di reiezione della medesima - sede giudiziale.

Per quasi trent’anni dalla legge del 1981 l’opposizione dell’interessato, oltre che per motivi di merito, poteva essere accolta qualora l’ordinanza-ingiunzione non fosse stata motivata o non fosse stato sentito l’interessato che ne avesse fatto richiesta. In tali casi si arrivava a una sentenza di accoglimento dell’opposizione per illegittimità dell’ordinanza impugnata. Così la maggior parte delle sentenze anche della Cassazione.

Poi, con sentenza n.1786 del 28.1.2010 la Cassazione a Sezioni Unite ha sentenziato che i vizi di motivazione dell’ordinanza ingiunzione o la mancata audizione dell’interessato che ne abbia fatto richiesta in sede amministrativa non comportano la nullità dell’ordinanza ingiunzione, perché il trasgressore avrebbe poi potuto prospettarle in sede giurisdizionale al Giudice, in quanto l’oggetto del giudizio non sarebbe poi l’atto impugnato cioè l’ordinanza ingiunzione ma il rapporto sanzionatorio. Quindi che l’obbligatorietà della motivazione dell’ordinanza-ingiunzione violerebbe anche l’art.111 della Costituzione cioè la ragionevole durata del processo.

E’ una sentenza che ha destato perplessità. Il principio di diritto enunciato dalle S.U. della Cassazione sarebbe che la mancata audizione del trasgressore e soprattutto la mancata motivazione, prescritte dalla legge, non comportano la nullità dell’ordinanza ingiunzione. La decisione delle S.U. più che un’interpretazione pare una modifica o abrogazione della legge. Se la legge prescrive "con ordinanza motivata" sentenziando che non occorre motivare, la Cassazione forse non interpreta e fornisce un indirizzo giurisprudenziale, ma sembra sostituirsi al legislatore.

La sentenza della Cassazione, oltre che all’art.18 L.689/81, è contraria pure alla disciplina della L.241/1990 art.3 che impone l’obbligo della motivazione a tutti i provvedimenti amministrativi e l’ordinanza ingiunzione è un atto amministrativo. Per tale legge, contrariamente alla Cassazione, il provvedimento sanzionatorio non sarebbe il Rapporto con la contestazione, ma l’atto finale del procedimento amministrativo, qui l’ordinanza ingiunzione, che incide sulla posizione del destinatario, per cui tale atto, deve essere motivato pena la sua nullità.

Poi, per la ragionevole durata del processo, tale sentenza produrrebbe l’effetto contrario. Infatti, dopo tale sentenza, le Autorità spesso emettono subito l’ordinanza ingiunzione di pagamento senza sentire il trasgressore e motivare, per cui l’interessato deve rivolgersi sempre al giudice. Invece, prima della sentenza delle S.U., non era infrequente, quando le difese apparivano valide, che l’opposizione si esaurisse nel procedimento amministrativo con l’emissione dell’ordinanza di archiviazione.
In conclusione, poiché il valore delle decisioni della Cassazione non è quello del "precedente vincolante", come nei sistemi anglosassoni della common law, il principio enunciato dalle S.U., seppur autorevole, non sarebbe vincolante per i giudici, che potrebbero discostarsi dal medesimo. Infatti, alcuni giudici non avrebbero seguito tale decisione; decisione che, si ripete, sembra aver reso totalmente "inutile" il diritto di difesa del cittadino nel procedimento amministrativo.