Come ottimizzare la produttività del lavoro pubblico

Il 9 ottobre 2009 il Consiglio dei Ministri ha approvato definitivamente, su proposta del Ministro per la “pubblica amministrazione e l’innovazione”, Renato Brunetta, il decreto legislativo che dà attuazione alla delega conferita al Governo per riformare in maniera organica la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici.

Trasparenza, meritocrazia, valutazione e performance sono le parole chiave per comprendere la portata della riforma della pubblica amministrazione che ha come obiettivo particolare quello di assicurare una migliore organizzazione del lavoro, consentire il raggiungimento di standard qualitativi ed economici elevati nello svolgimento delle funzioni e nell’erogazione dei servizi per i cittadini, il tutto secondo i principi classici dell’economia del lavoro moderna.

Il processo di implementazione del nuovo sistema organizzativo ruota intorno al cosiddetto “ciclo della performance” e ben quattro sono i premi istituiti dal decreto legislativo n. 150, del successivo 27 ottobre 2009, destinati a remunerare l’efficienza dei dipendenti pubblici mentre sono tre i soggetti istituzionali aventi il compito di gestire l’intero ciclo delle performance pubbliche. Il fulcro centrale della riforma risulta essere la “Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche”, che opera in piena autonomia ed ha titolo per definire modelli e valori di riferimento.

Accanto alla Commissione operano gli organismi indipendenti di valutazione che sostituiscono in ogni amministrazione i servizi di controllo interno. La responsabilità che spetta agli organi di indirizzo politico-amministrativo non risulta più limitata all’emanazione delle direttive generali contenenti gli indirizzi strategici, ma a questi spetta di definire, in collaborazione con i vertici dell’amministrazione, il cosiddetto “Piano” e la cosiddetta “Relazione” sulla performance; verificare il conseguimento effettivo degli obiettivi strategici; definire il “Programma triennale per la trasparenza e la integrità” con gli eventuali aggiornamenti annuali.

Il decreto legislativo del 27 ottobre 2009, n. 150 è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 31 ottobre ed entra in vigore a partire dal 15 novembre di attuazione della legge delega n. 15/2009 approvato in via definitiva dal Consiglio dei Ministri il 9 ottobre. La riforma riconoscendo i meriti e i demeriti dei dipendenti e dei dirigenti pubblici verrà a coinvolgere tutto l’apparato pubblico e viene sperimentata sulla base di un “Protocollo d’Intesa” con i comuni che il ministro Brunetta firma con l’Anci il 9 ottobre.

L’obiettivo iniziale è aumentare la produttività del lavoro pubblico dal 20 al 50 per cento. La maggiore trasparenza e la conseguente maggiore lotta alla corruzione (fenomeno dal costo in termini economici non indifferente per le casse dello Stato), unitamente all’aumento del riconoscimento di dignità e reputazione per i lavoratori, ed all’aumento della responsabilità dei dirigenti, sarebbero le variabili umane che permetterebbero di aumentare l’utilità marginale che ogni singolo individuo risulterebbe apportare all’apparato della pubblica amministrazione aumentandone di conseguenza la produttività generale. La grande novità del provvedimento è l’istituzione della “agenzia di valutazione”, organo il cui operato si riassume in tre concetti quali “standard, controllo e valutazione”.

La riforma viene approvata in poco più di 15 mesi e i passaggi politico-istituzionali più significativi della legge delega al decreto attuativo iniziano il 18 giungo 2009 con la approvazione da parte del Consiglio dei Ministri del disegno di legge delega a cui segue il 26 giugno l’invio di questo al Senato della repubblica (A.S. 847). Il 18 dicembre successivo avviene l’approvazione, con modifiche, da parte del Senato e la trasmissione alla Camera dei Deputati (A.C. 2031). Il 25 febbraio 2009 arriva la approvazione definitiva del Parlamento ed il 2 marzo si avvia la consultazione telematica sullo schema di decreto attuativo con una consultazione che dava tre settimane coinvolgendo sia gli operatori direttamente interessati (sindacati, dirigenti pubblici, consumatori ed imprese) sia gli esperti provenienti dal mondo delle istituzioni e dall’accademia (magistrature, avvocatura, università, think tank). Il campione di interlocutori ammontava a ben 2887 soggetti e le persone rispondenti sono risultate essere 527, cioè a dire il 20% del totale.

Il 5 marzo avviene la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 53 come legge 4 marzo 2009 n. 15 a cui segue in data 8 maggio l’approvazione del decreto legislativo attuativo in via preliminare da parte del Consiglio dei Ministri.

La approvazione definitiva del decreto legislativo avviene solo in data 9 novembre e con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 254 del 31 ottobre, supplemento ordinario n. 197, il decreto legislativo 150/2009 entra in vigore e, per monitorarne la efficacia si decide di farle avere carattere sperimentale per la durata di 24 mesi.

La valutazione, la gestione del personale ed il controllo del costo del lavoro nella pubblica amministrazione risultano quindi essere segnate da numerose novità ed adempimenti i quali possono essere sintetizzati in un elenco puntato, di logica hegeliana, riassumibile come:
•    nuove logiche di valutazione e remunerazione del personale;
•    disciplina in tema di assenteismo, malattia, flessibilità, stabilizzazione e collocamento a riposo;
•    orientamenti e nuovi adempienti in materia di contrattazione integrativa e contenimento della spesa del personale.

Il seguente lavoro di ricerca si prefigge l’obiettivo di analizzare il pacchetto legislativo noto con l’acronimo di “legge Brunetta” e soprattutto verificare se nella realtà pratica gli obiettivi prefissati da questo siano stati rispettati e ci sia stato un aumento dell’indice di produttività del sistema “pubblica amministrazione” con conseguente riduzione dell’impatto negativo sul bilancio statale delle sue anomalie e se la variabile fondamentale di tutto il sistema, quale quella umana, risulti realmente avere un indice di produttività influenzato da variabili quali il livello di valutazione di cui si gode nel contesto lavorativo, la deterrenza della punizione personale di stampo normativo da cui sarebbe afflitto il lavoratore qualora avesse un comportamento non improntato all’ideale dell’efficienza del meccanismo presso cui sprigiona la sua forza lavoro.

Analizzando quindi i dati numerici e le tendenze di crescita della spesa della contrattazione integrativa si cercherà di capire se la soluzione propugnata sia quella in grado di rappresentare l’ottimo paretiano o se ci siano altre variabili endogene di carattere diverso da quelle considerate rilevanti per l’economia del lavoro. È noto, infatti, che l’equilibrio di Nash può non essere un ottimo paretiano e, quindi, possono esistere altre combinazioni di strategie che conducano a migliorare il guadagno della pubblica amministrazione senza ridurre le risorse a disposizione dei dipendenti.

La logica del Ddl 2031/2009 collegato alla manovra finanziaria sull’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico ha avuto un non irrilevante impatto nella manovra di finanza pubblica 2009/13. I nuovi principi e criteri in tema di dirigenza pubblica, valutazione, premialità e carriera, che fanno riferimento ai criteri di gestione e valutazione tipici del settore privato, riconoscendo ad un numero limitato di dirigenti il trattamento economico nella misura massima ed escludendo dall’incarico in caso di “mancati risultati”, oltre che vietando il trattamento economico accessorio, mirano quindi a diminuire la spesa pubblica anche e soprattutto dando una crescente importanza alla retribuzione legata ai parametri del risultato. Nonostante si cerchi di assimilare la figura del dirigente pubblico a quello del settore privato necessita il mantenimento delle differenze necessarie vista la diversità tecnico-legale delle strutture originarie di appartenenza.

Il sistema della logica di retribuzione, fissa e variabile, e quella del sistema premiante e la conseguente diversità del sistema di valutazione con l’introduzione del nuovo concetto di responsabilità organizzativa, oltre che le differenze rispetto alla responsabilità amministrativa sono i cardini di un nuovo sistema di giudizio dell’operato. L’importanza dei confronti di performance e la valorizzazione del ruolo dei cittadini risultano avere chiara esplicazione nella “class action” nell’ambito della pubblica amministrazione, nuovo strumento del cittadino per ottenere la qualità dovuta giacché l’attivazione può avere luogo anche da parte di associazioni o comitati di rappresentanza di interessi.

I nuovi principi e criteri in materia di contrattazione collettiva ed integrativa, eliminando la commistione tra competenza del management e contrattazione, pongono vincoli di bilancio ed impongono un nuovo schema di relazione sui conti della contrattazione integrativa con conseguente riduzione dell’incisione del fenomeno sul bilancio dello Stato e per linea traversa della amministrazione. La disciplina sui controlli di malattia (esaminata e vagliata anche sotto il profilo dei dati numerici) e le conseguenze sul piano retributivo insieme alle nuove norme per l’utilizzo di forme contrattuali flessibili nel lavoro pubblico con le nuove procedure di esonero per il personale prossimo al collocamento a riposo e le nuove misure in materia di collaborazioni e consulenze nella pubblica amministrazione introdotte dal Dl 112/2008, prevedendo limiti massimi di spesa annua ed una ipotesi di responsabilità erariale, debuttano nella richiesta di risarcimento per “assenze ingiustificate” e la responsabilità erariale.

Il 29 ottobre 2009 il ministro Renato Brunetta presenta la rilevazione sulle assenze per malattia dei dipendenti pubblici del mese di settembre. I dati del monitoraggio indicano un incremento a doppia cifra delle assenze per malattia rispetto allo stesso mese del 2008: + 24,2% (+ 19,4% per le assenze superiori a dieci giorni). Il dato esprime una tendenza già evidenziata con la rilevazione di agosto (- 16,7%), che non può sorprendere ove si pensi che il rapporto percentuale esprime la relazione tra valori, settembre 2008-settembre 2009, che si collocano in una fase successiva all’applicazione delle misure di contrasto all’assenteismo mentre fino a luglio 2009 il confronto era tra “pre” e “post” riforma.

Il ministero, che comunque stima una riduzione complessiva delle assenze nel primo anno di applicazione della legge n. 133/2008 pari al 38% (riferito al complesso delle amministrazioni pubbliche, ad esclusione dei comparti Scuola, Università e Pubblica Sicurezza), espone che il forte incremento registrato nel primo anno di pubblicazione della riforma è dovuto all’“effetto annuncio” che avrebbe spinto le assenze sotto i livelli fisiologici, l’opera intrapresa, limitando l’uso distorto delle assenze, garantisce la stabilizzazione dei valori su un livello più basso rispetto a quello precedente e le variazioni più o meno intense sono la conseguenza di fenomeni epidemiologici, ovvero di ripresa dei comportamenti opportunistici.

I valori delle ultime rilevazioni vengono considerati il risultato della modifica delle fasce di reperibilità avvenuta nel mese di luglio 2009 che può avere agito sulla probabilità di un uso distorto della malattia. Ai fini dell’effettuazione dei controlli, il dipendente pubblico era tenuto ad osservare fasce orarie di reperibilità più ampie di quelle previgenti ed applicate al lavoro dipendente. Il decreto-legge n. 78/09 ripristinando le fasce orarie entro le quali devono essere effettuate le visite di controllo, avrebbe creato l’“occasione” per il ritorno all’abuso dell’istituto.

Il ministro Brunetta intende rispondere rilanciando l’azione di contrasto all’assenteismo attraverso l’ampio strumentario dissuasivo previsto. Non pare agevolmente apprezzabile il diretto collegamento tra la riduzione delle fasce orarie operate con la succitata manovra estiva ed il consistente aumento delle assenze nei mesi di agosto e settembre.

La rimozione di questa penalizzazione economica avrebbe dovuto stimolare opportunismo tra i dipendenti pubblici, mentre i dati del monitoraggio mostrano un ulteriore decremento delle assenze per motivi diversi dalla malattia, - 2,4% e per le assenze superiori a dieci giorni per malattia è dato registrare un valore percentuale contenuto rispetto al totale delle assenze. Inoltre in presenza di fasce più ampie, maggiori sono le possibilità per il lavoratore di addurre motivi di assenza giustificati dal proprio domicilio.

Si tratta di azioni i cui effetti hanno una tenuta limitata nel tempo se non sorretti da interventi articolati e complementari. L’assenteismo si manifesta con l’uso dei permessi retribuiti, assenze per malattia ed infortunio, uso di aspettative e permessi per motivi personali e familiari, assenza dal servizio “sotto timbro”, mancanza sistematica di puntualità o rispetto dell’orario minimo di lavoro e che non può essere ridotto ad un rapporto tra la volontà fraudolenta del lavoratore e la carenza di controlli.

Affrontare le cause scatenanti del fenomeno con progetti di brainstorming che enfatizzino la complementarietà tra i ruoli potrà nel tempo circoscrivere il fenomeno ottenendo risultati strutturali, stabili e duraturi. Pertanto alle condizioni attuali si può senza remore affermare che il “pacchetto Brunetta” risulti dare una allocazione pareto efficiente delle risorse disponibili, tuttavia nel lungo termine potrebbe necessitare di correzioni e variazioni giacché anomalie endogene collegate al settore umano potrebbero necessitare di una diversa allocazione delle risorse e di funzioni di payoff dei giocatori diverse da quelli fino ad ora esaminate e pertanto l’equilibrio di Nash risulterebbe non essere più quello precedente.

Le isocomplessità del problema evidenziano che nessuna possibilità esista di avere ricette, giacché le soluzioni non possono essere ricette. La valutazione è di base rischiosa perché contiene una dose di soggettività intrinseca anche se numeri e quantità sono l’espressione più chiara ed evidente di ciò che la persona produce; anche spesso obiettivi significativi presentano notevoli difficoltà di misurazione ed il numero spesso non è significativo della prestazione quindi la prestazione nell’ambito della pubblica amministrazione deve essere “valutata” e non “misurata”.

Posto che la soggettività non deve essere cancellata ma monitorata, gestita e guidata occorre investire risorse in accountability e valutazione giacché il processo di valutazione introducendo abitudini, valori e regole di comportamento richiede e porta un cambiamento culturale. Se non si lavora sulla integrità come valore e sulla indicazione della trasparenza come strumento alla fine sarà la corruzione ad attecchire. L’arrivare addirittura a sospendere i trasferimenti dei fondi agli enti se non si dimostra di avere adottato idonei sistemi di gestione del rischio di corruzione, l’immissione di un sistema in cui il reo paga penalmente, ma il dirigente è titolare di una responsabilità individuale conseguente ad una sua “culpa in vigilando”, una selezione del personale su base scientificata per altri titoli posseduti, il cosiddetto “premio per l’efficienza” di natura individuale e quello annuale collettivo per l’innovazione, sono tutti indici volti all’obiettivo finale della soddisfazione delle parti ottenibile anche con lo stimolo individuale del miglioramento ad opera dell’ente pubblica amministrazione del proprio livello di istruzione.

La creazione di un sistema di deterrenza che agisca sui singoli anelli e sul congiungimenti degli anelli dovrebbe teoricamente lasciare poco spazio all’attecchimento delle anomalie del sistema, unitamente poi all’obbligo di rendiconto dell’operato con relazione ed alla trasformazione dei programmi da quinquennali in triennali sarebbero deterrenti ottimali alle condotte dolose ed individualistiche. Rimane comunque la variabile “X” da tenersi in debito conto vista la quantità di individui che risultano affiliati alla pubblica amministrazione.

L’autoselezione del personale o del campione usata per la rilevazione prevede che un campione che comprende un numero di amministrazioni rispondenti pari a poco meno della metà del totale delle amministrazioni pubbliche è un campione più ampio e numeroso rispetto a quanto la teoria statistica e la prassi consolidata ritiene sufficiente per condurre un’indagine campionaria.

Certo riguardo i livelli di assenza per malattia esiste un livello fisiologico di assenze per malattia ed attorno a questo valore ci sono oscillazioni determinate da cause epidemiologiche anche se al giugno 2009, rispetto allo stesso mese del 2008, le assenze per malattia si sarebbero ridotte in media del 20% unitamente a quelle retribuite.

L’Istat ha disegnato sotto il profilo metodologico ed operativo il piano di indagine, provveduto a definire i piani di comportamento per le amministrazioni pubbliche più numerose curando le varie fasi di analisi e calcolo delle stime finali. Solo monitorando i risultati si può valutare la bontà della norma e posto che la rilevazione è campionaria il campione comprende circa il 20% delle istituzioni e il 86% dei dipendenti delle amministrazioni comprese nel campo di osservazione pertanto il quadro tracciato risulta parecchio veritiero e plausibile nelle proiezioni future a medio-lungo termine.