Quando l’Amministrazione non paga


Come ottenere il soddisfacimento del credito: l'ingiunzione di pagamento e l'esecuzione sul patrimonio dell'Amministrazione
Quando l’Amministrazione non paga
Se la Pubblica Amministrazione è inadempiente rispetto ai pagamenti che avrebbe dovuto effettuare nei termini di legge o, eventualmente, entro quelli pattuiti, occorrerà adire il Giudice allo scopo di ottenere un titolo esecutivo con il quale poter soddisfare il credito.

Il creditore può dunque chiedere l’ingiunzione di pagamento delle somme dovute dall’Amministrazione, prevista sia nel processo civile (art. 633 e ss. c.p.c.), sia in quello amministrativo (art. 118 c.p.a.) al giudice del luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l’obbligazione (art. 20 e art. 25, comma 2 c.p.c.; Trib. Milano, Sez. V, 28 ottobre 2003; Cass. Civ. Sez. I, n. 17424/04; Cass. Civ. Sez. III, n. 7514/05; Cass. Civ. Sez. III, n. 11187/08).

Una volta ottenuto un provvedimento di ingiunzione, il creditore è in condizione di agire nei confronti dell’Amministrazione attraverso le procedure di esecuzione mobiliare o immobiliare o mediante pignoramento presso terzi.

Le difficoltà tuttavia non sono ancora finite: non è agevole per il creditore, infatti, arrivare all’esatto soddisfacimento del credito, stante che deve prima intraprendere un procedimento di esecuzione dell’ingiunzione che presenta diversi problemi: difficoltà di individuare i beni da aggredire, incapienza degli stessi, difficoltà di vendere al pubblico incanto ad un prezzo adeguato i beni pignorati, tempi dell’iter spesso lunghi.

Questa situazione è ancora più accentuata quando il procedimento esecutivo deve essere esperito contro un ente pubblico, che per legge gode di particolari tutele sia per in relazione alla natura dei beni pignorabili, sia per le condizioni di efficacia del titolo esecutivo.

La disciplina applicabile alle Pubbliche Amministrazioni deroga sotto diversi profili alla disciplina ordinaria prevedendo, da un lato, la limitazione dei beni pubblici pignorabili e, dall’altro, la generale impossibilità che i soggetti pubblici falliscano.

Infatti fino agli anni ’80 la possibilità di pignorare le somme dell’Amministrazione Pubblica detenute dal tesoriere era nella pratica difficile, essendo l’esecuzione attuata nei limiti delle somme che dal bilancio risultavano destinate a scopi di interesse generale. La destinazione di denaro a scopi di interesse generale rientrava però nel potere discrezionale dell’Amministrazione, che poteva in tal modo effettuare pagamenti graduali a seconda della sua disponibilità. Successivamente la Corte di Cassazione ha affermato che l’Amministrazione, di fronte ad una condanna di pagamento, non può scegliere se pagare o meno sulla base della destinazione di bilancio che essa stessa ha operato. Ciò nonostante un limite permane: infatti, i crediti e le somme di denaro dello Stato sono pignorabili, salvo siano destinati ad un pubblico servizio o all’attuazione di una funzione istituzionale dell’Amministrazione, per disposizione di legge o di un provvedimento amministrativo (c.d. vincolo di destinazione, Cass. Sez. Un. 13/7/1979, n. 4071; Cass. 8/11/1983, n. 6597; Corte Cost. 21/7/1981, n. 138).

Vi sono poi beni pubblici per i quali esiste una limitazione al pignoramento stabilita ex lege (beni demaniali e quelli del patrimonio indisponibile).

Infine, le Sezioni Unite della Cassazione hanno distinto tra crediti derivanti da rapporti di diritto privato, per i quali l’azione esecutiva è ammissibile, e crediti pubblicistici, nascenti dall’esercizio di pubbliche potestà, tra i quali i crediti tributari, sottratti all’esecuzione coattiva dei creditori (Cass. Sez. Un. 12/10/1971, n. 2863 e recentemente Cass. 22/8/1997, n. 7864).

Da un punto di vista processuale, in materia di espropriazione dei crediti verso la P.A., l’art. 14 del D.L. 669/1996 (conv. L. 30/1997 e ss. mm.) impedisce di avviare l’azione esecutiva nei 120 giorni successivi alla notifica del titolo esecutivo, consentendo così al soggetto pubblico di provvedere al pagamento, evitare l’esecuzione e lo stallo dell’attività amministrativa (Corte Cost. 142/1998; Id. 462/1998; Id. 343/2006). Il decorso di tale termine dilatorio rappresenta sia una condizione di efficacia del titolo esecutivo, sia di procedibilità dell’esecuzione; la sua violazione è rilevabile d’ufficio (T.A.R. Lazio, 24 gennaio 2008, n. 531) e determina la nullità del precetto intempestivamente notificato.

Inoltre, nel caso di enti soggetti al regime della "tesoreria unica" (Aziende municipalizzate, Comuni, Province, Regioni, etc.), l’esecuzione deve essere svolta nelle forme del pignoramento presso terzi, obbligatoriamente presso la banca incaricata del servizio di cassa o tesoreria (art. 11, co. 1-bis, D.L. 68/1993). In ogni caso, i pignoramenti perdono efficacia se trascorre un anno senza che sia stata disposta l’assegnazione (art. 14 co. 1-bis). Tale previsione introduce una condizione ulteriore rispetto a quella generale dell’art. 497 c.p.c., secondo cui il pignoramento perde efficacia se entro 90 giorni dalla sua notificazione non è chiesta l’assegnazione o la vendita.

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di Studio Legale Prof. Avv. Valentina Sessa

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