Ristrutturare casa: quale titolo abilitativo serve?

Quando si ristruttura casa (e in generale qualunque tipologia di edificio), oltre a prevedere la progettazione strutturale degli spazi e dei materiali da utilizzare, è fondamentale adempiere correttamente alle procedure di carattere urbanistico.

Tali procedure determinano, appunto, la conformità urbanistica dell’intervento edilizio eseguito (che è cosa ben diversa dalla conformità catastale, argomento di cui mi occuperò in un prossimo articolo).

Il nostro ordinamento prevede diverse tipologie di adempimenti in base alle caratteristiche dell’intervento da compiere che consistono, genericamente, in una richiesta di permesso o in una comunicazione in cui vige la regola del silenzio-assenso dell’apposito ufficio del Comune di competenza (ovvero l’Ente pubblico in cui è ubicato l’edificio da ristrutturare).

La normativa di riferimento è il D.P.R. 380/2001, meglio noto come Testo Unico dell’edilizia, che contiene i principi generali e le disposizioni per la realizzazione di interventi e opere edilizie. Il provvedimento, che ha avuto come ratio quella di accorpare e armonizzare la normativa in merito, ha abrogato la concessione edilizia (per la quale vigeva la regola del silenzio-assenso) e ha introdotto il “permesso di costruire”. Contestualmente, è stata introdotta la DIA, necessaria per gli interventi edilizi per i quali non era dovuto il “permesso di costruire”.

Nove anni più tardi, nel 2010, il Decreto-Legge 40/2010 (convertito dalla Legge 73/2010) ha modificato il Testo Unico dell’Edilizia sostituendo la DIA con la CILA (Comunicazione Inizio Lavori Asseverata) e la SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Lavori) e ha introdotto l’attività edilizia libera.

Una successiva modifica al TU edilizia è stata, infine, introdotta con il D.lgs. 222/2016 che ha approvato la Scia alternativa al permesso di costruire in modo da accelerare i tempi burocratici per alcune tipologie di interventi.

Permesso di costruire, CILA, SCIA e SCIA alternativa al permesso di costruire sono tutti “titoli abilitativi”, ovvero documenti che regolarizzano i lavori eseguiti e permettono di ottenere la citata conformità urbanistica. Solo a titolo di accenno, poi, una volta terminati i lavori si dovrà provvedere a comunicare le modifiche strutturali e planimetrali all’Agenzia delle Entrate – Catasto per poter ottenere anche la conformità catastale.

Ma tornando alla questione iniziale, qual è il titolo abilitativo necessario quando si ristruttura casa e come si ottiene?
La risposta si trae analizzando quanto disciplinato negli articoli dal 6 al 23-bis che compongono il Titolo II della prima parte dal Testo Unico in materia di edilizia.

Attività edilizia libera

L’art. 6 nel Titolo II del TU è dedicato all’attività edilizia libera, ovvero a quegli interventi che non necessitano di alcun titolo abilitativo. Il dispositivo del comma 1 dell’articolo 6, infatti, elenca in maniera dettagliata i lavori per la cui realizzazione non è necessario il via libera da parte del Comune competente. Unico limite imposto è il rispetto “delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio”.

Il primo punto del citato elenco è dedicato agli interventi di manutenzione ordinaria definiti dall’art. 3 del TU edilizia come “interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti”. In sintesi, gli interventi di manutenzione ordinaria sono quelli che non alterano né la volumetria, né i prospetti degli edifici e che puntano a manutenere gli ambienti e ripristinarne le funzionalità.  

Gli altri punti dell’elenco, più specifici rispetto al primo, sono:
a)  gli interventi di installazione delle pompe di calore aria-aria di potenza termica utile nominale inferiore a 12 Kw;
b) gli interventi volti all’eliminazione delle barriere architettoniche che non comportano la realizzazione di ascensori esterni o di manufatti che alterano la sagoma dell’edificio;
c) le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che hanno carattere geognostico, ad esclusione delle attività di ricerca di idrocarburi, e che sono eseguite in aree esterne al centro edificato;
d) i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;
e) le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell’attività agricola;
f) le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni, previa comunicazione di avvio lavori all'amministrazione comunale;
g) le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati;
h) i pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) indicata dal Decreto del Ministro per i lavori pubblici 1444/1968, n. 1444;
i) le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici.

Ultimo aspetto da rilevare in merito all’edilizia libera è la possibilità, per le regioni a statuto ordinario, di estendere l’attività di edilizia libera anche ad ulteriori interventi rispetto a quelli specificatamente elencati nell’art. 6, comma 1, TU edilizia, con l’unico limite di non ricomprendere quelli per i quali è necessario il permesso di costruire e la SCIA alternativa al permesso di costruire.
Dunque, prima di effettuare un lavoro edilizio è bene verificare se la regione di competenza abbia ricompreso l’intervento da compiere tra quelli di edilizia libera.

Interventi subordinati a permesso di costruire

in base al primo comma dell’art. 10 del TU edilizia:
“Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire:
a) gli interventi di nuova costruzione;
b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni”.

Dunque, in base al dispositivo citato, gli interventi per i quali è necessario ottenere il permesso di costruire sono:
•    Realizzazione di un nuovo edificio;
•    Ristrutturazione legata all’urbanistica;
•    Ristrutturazione che comporti una modifica della volumetria o del prospetto dell’edificio;
•    Modifica della categoria catastale (come ad esempio da residenziale a commerciale) per gli immobili compresi nelle zone omogenee A;
•    Immobili sottoposti ai vincoli previsti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (vincolo paesaggistico, storico, ecc…).

E’ una norma che, a differenza dell’art. 6 sull’edilizia libera, non fornisce un elenco di interventi specifici. Infatti, l’art. 10, al secondo comma, stabilisce che spetta alle regioni stabilire con legge “quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività”.

Interventi subordinati a SCIA (segnalazione certificata di inizio di attività)

L’articolo 22 del D.P.R. 380/2001 sancisce quali siano gli interventi che richiedono la SCIA (acronimo di segnalazione certificata di inizio di attività). Il primo comma del dispositivo stabilisce che tale titolo abilitativo serve in caso di:

a) Interventi di manutenzione straordinaria, definiti dall’art. 3 del TU come "le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle destinazioni di uso. Nell'ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione di uso”;

b) Interventi di restauro e di risanamento conservativo definiti dall’art. 3 del TU come "interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio;

c) Interventi di ristrutturazione edilizia, definiti dall’art. 3 del TU come “interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”. Sul punto va aggiunto, però, che se l’immobile è sottoposto a vincoli in base al Codice dei beni culturali e del paesaggio, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente; inoltre, se i lavori interessano edifici sottoposti a vincoli è necessario ottenere anche la preventiva autorizzazione della Soprintendenza ai beni culturali.

Anche in questo caso, l’elenco degli interventi possibili attraverso comunicazione della SCIA può essere ampliato da regolamenti delle regioni a statuto ordinario.

Infine, una variante della SCIA è la SCIA alternativa al permesso di costruire che accelera, per alcune tipologie di interventi, la realizzazione dei lavori edilizi. Tale titolo abilitativo, però, può essere utilizzato se le ristrutturazioni non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, se non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia e se non alterano la sagoma dell'edificio sottoposto a vincolo.

CILA (Comunicazione di inizio lavori asseverata)

L’art. 6-bis nel Titolo II del TU è, infine, dedicato agli interventi subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata, il cui acronimo più noto è CILA.

La norma ha una funzione che potremmo definire residuale nel senso che prescrive la presentazione della CILA nel caso si volessero avviare interventi non riconducibili a quelli di edilizia libera e a quelli per i quali è necessario il permesso di costruire o la SCIA.

La CILA deve essere presentata da un tecnico abilitato (architetto, ingegnere, geometra) all’ufficio comunale competente prima dell’inizio dei lavori, anche in via telematica.
Il documento deve contenere l'elaborato progettuale, le informazioni inerenti all’impresa che effettuerà i lavori e la relazione del tecnico che, sotto la propria responsabilità, attesta che i lavori sono conformi ai regolamenti urbanistici ed edilizi vigenti, oltre ad essere compatibili con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico.

Una volta terminato l’intervento edilizio, se la comunicazione di fine lavori è accompagnata anche dai documenti che riguardano la variazione catastali, questi ultimi sono trasmessi al Catasto dall’ufficio del Comune competente.

Inoltre, come per l’attività di edilizia libera, anche nel caso della CILA le regioni a statuto ordinario possono ricomprendere altri interventi che necessitano della CILA e possono ugualmente disciplinare le modalità di effettuazione dei controlli.

Infine, in caso di mancata comunicazione asseverata dell'inizio dei lavori all’ufficio competente del Comune si rischia una sanzione pecuniaria di 1.000 euro, che si riduce a un terzo se la Cila viene presentata spontaneamente quando l'intervento è ancora in corso di esecuzione.

Come presentare e ottenere il titolo abilitativo

Una fondamentale differenza tra i titoli abilitati è come ottenerli.
Infatti, mentre nel caso di CILA e SCIA è necessaria la semplice “comunicazione” all’ufficio tecnico comunale da parte del tecnico abilitato per conto del committente, in merito al permesso di costruire è necessario il via libera dello stesso ufficio. Va da sé, che per l’attività di edilizia libera non vi è necessità né di comunicazione, né di ottenere un permesso.

Tale differenza impatta, e non poco, sulla tempistica. Di qui, la variante della SCIA alternativa al permesso di costruire. Infatti, presentando la CILA o la SCIA (a cui si è aggiunta la SCIA alternativa al permesso di costruire) è possibile avviare gli interventi anche il giorno seguente alla comunicazione, mentre nel caso del permesso di costruire occorre attendere l’apposita autorizzazione, con conseguente allungamento dei tempi.

L’iter del permesso di costruire, infatti, comporta un’attesa prima di cominciare le ristrutturazioni.

Per poter ottenere il permesso di costruire occorre presentare un’apposita domanda all’ufficio del Comune competente che ha 60 giorni di tempo per aprire l’istruttoria. Se a fronte del vaglio della documentazione il responsabile del procedimento ritiene che debbano essere apportate modifiche di lieve entità al progetto, queste vengono comunicate al committente dei lavori che avrà altri 15 giorni di tempo per inviare l’integrazione della domanda. Dopodiché, il responsabile dell’ufficio comunale avrà ulteriori 15 giorni di tempo per rilasciare l’autorizzazione.

Ipotizzando di sfruttare tutti i giorni a disposizione dell’ufficio e del committente, i lavori potrebbero cominciare ben 90 giorni dopo la presentazione della domanda. Un tempo non indifferente! Per tale ragione, appunto, è stata introdotta la SCIA alternativa al permesso di costruire che prevede la sola “comunicazione” per poter avviare gli interventi.

Vi è, infine, il caso in cui entro i primi 60 giorni dalla presentazione della domanda, l’ufficio tecnico comunale non comunichi alcunché. In tal caso vige la regola del silenzio-assenso (ovvero la domanda si considera accettata e il permesso di costruire emesso), a patto che non vi siano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali.

Il mio studio di architettura si rende disponibile a fornire ulteriori informazioni in merito e ad offrire consulenza progettuale e di direzione lavori.