Il Codice di comportamento dell’Agenzia
Il 16 settembre 2015, è stato varato il Codice di comportamento del personale dell’Agenzia delle Entrate: diamogli insieme un’occhiata
L’Agenzia delle Entrate ha recentemente approvato il Codice di comportamento del proprio personale; un provvedimento particolarmente innovativo che dovrebbe garantire la "morale pubblica", prima ancora della "fede pubblica". Dopo aver letto il documento, restiamo fortemente scettici su entrambe.
Come riporta il provvedimento di approvazione, "l’art. 54, comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001, come modificato dall’art.1, comma 44, della legge 6 novembre 2012, n. 190, impone a tutte le amministrazioni di adottare, con procedura aperta alla partecipazione e previo parere obbligatorio del proprio organismo indipendente di valutazione, un codice di comportamento che integri e specifichi il codice di comportamento dei dipendenti pubblici (D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62)."
Dal 2001 al 2015, non si può dire che l’iter non si sia dimostrato particolarmente lungo e faticoso, ma ciò che conta è essere finalmente arrivati a stabilire un regolamento, "finalizzato ad assicurare i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta nei rapporti intercorrenti tra i dipendenti dell’Agenzia e in quelli che si instaurano tra questi ultimi e i soggetti esterni", nonché "garantire indipendenza e autonomia tecnica del personale dell’Agenzia, fermi restando i doveri e le tutele stabilite dalle disposizioni costituzionali, legislative, comunitarie, contrattuali e di settore."
Ci piace sottolineare il termine "costituzionali", avuto riguardo alle precisazioni che, successivamente, con dovizia di particolari, il Codice fa nell’identificare coloro che debbono essere qualificati come dirigenti. Il periodo pare, infatti, particolarmente appropriato, con le prime decisioni della Corte di Cassazione, sull’onda del contenzioso scatenato dalla Consulta (37/2015) e dal Consiglio di Stato (4641/2015).
L’articolo 1 stabilisce che le disposizioni si applicano al personale di ruolo dell’Agenzia, compresi i dirigenti di prima e seconda fascia, al personale organicamente appartenente ad altre amministrazioni in posizione di assegnazione temporanea a qualsiasi titolo presso le strutture dell’Agenzia (e fin qui nulla di strano), nonché, in quanto compatibili, a tutti i collaboratori e consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o incarico, indicati sul sito internet dell’Agenzia, e ai collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell'amministrazione. Questa seconda fattispecie ci riesce più difficile da immaginare nella pratica.
Al di là del fatto che non si capisce quale valore normativo possa esplicare il regolamento interno di un ente nei confronti di soggetti esterni all’ente stesso, che tipo di sanzione potrebbe mai essere prevista per scoraggiare l’eventuale inosservanza del Codice da parte di tali soggetti esterni?
Ebbene, il comma successivo prescrive che le violazioni dei soggetti "terzi" potranno determinare, secondo quanto previsto dalle specifiche clausole contrattuali o dagli atti di conferimento dell’incarico, la risoluzione del rapporto, fatta salva l’eventuale richiesta di risarcimento qualora da dette violazioni derivino danni all’Agenzia. In pratica, dunque, il Codice non prevede alcuna penalità particolare, ma si limita a rinviare a quanto eventualmente già specificatamente indicato nei singoli incarichi conferiti.
Una previsione, insomma, tanto inutile quanto superflua. D’altronde (per restare in tema), non si può dire che gli estensori del documento in questione siano stati particolarmente avari nel lesinare ovvietà (che però fanno volume e contribuiscono a dare maggior "corpo" al Codice).
Articolo 2
1. Il dipendente osserva la Costituzione, servendo la Nazione con disciplina e onore e conforma la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa. Il dipendente svolge i propri compiti nel rispetto della legge, perseguendo l'interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri di cui è titolare e impronta il proprio comportamento al rispetto dei principi etici universalmente riconosciuti. [Ci sarebbe da capire quali siano questi "principi etici universalmente riconosciuti", proposizione che sottintende una nozione di morale oggettiva, ben lungi dall’essere quella relativa a una specifica nazione. Ma comprendiamo la foga dell’estensore, il quale si è forse lasciato prendere la mano nel parlare di argomenti aventi una portata che - evidentemente - va ben oltre quelle che sono le sue nozioni in materia].
2. Il dipendente rispetta altresì i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza e agisce in posizione di indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi.
Tutte previsioni che non abbisognano certo di essere imposte da un regolamento: è già così.
Articolo 3
1. Il dipendente dell’Agenzia in nessun caso chiede o sollecita per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore.
2. Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore, per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri e non ne accetta la promessa da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all'ufficio, né da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a esercitare attività o potestà proprie dell'ufficio ricoperto.
3. Il dipendente non accetta per sé o per altri regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore, effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia o di consuetudine.
4. Il dipendente non accetta, per sé o per altri, da un proprio subordinato, direttamente o indirettamente, regali o altre utilità, salvo quelli d'uso di modico valore o effettuati nell’ambito di normali relazioni di cortesia o di consuetudine. Il dipendente non offre, direttamente o indirettamente, regali o altre utilità a un proprio sovraordinato, salvo quelli d'uso di modico valore o effettuati nell’ambito di normali relazioni di cortesia o di consuetudine.
Anche al riguardo, se non erriamo, esiste già il Codice Penale che interviene a dovere.
Gli articoli 5, 6 e 7, poi, prevedono i vari obblighi di comunicazione attinenti a personali interessi finanziari ed eventuali conflitti di interessi, nulla aggiungendo rispetto a una norma contrattuale già esistente per tutti i dipendenti della Pubblica Amministrazione.
Dopo di che, troviamo una serie di altre disposizioni che, o ripetono i concetti già precedentemente espressi, o si limitano a ricordare altre leggi vigenti in materia di riservatezza, rapporti di lavoro, risparmio energetico, tutela dell’ambiente, uso di beni e computer dell’ufficio et similia.
Ritornando a quanto anticipato, risulta particolarmente interessante l’articolo 15 che identifica minuziosamente i dirigenti dell’Agenzia: questa, sì, una novità degna di menzione che, come anzidetto, casca proprio a fagiolo. Non vi tediamo riportando il testo in questa inconferente sede, ma vi consigliamo di leggerlo e raffrontarlo con le motivazioni delle già famigerate sentenze della Cassazione, datate appena 9 novembre 2015.
La direttrice Orlandi aveva parlato di importanti novità: l’istituzione di una sorta di indirizzo mail riservato, attraverso il quale i dipendenti possono denunciare i colleghi che non si attengono al Codice (ma sarebbe più corretto dire, semplicemente, che violano le leggi in vigore): "Il dipendente segnala, altresì, le condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza" - precetto già previsto nel D.Lgs. 165/2001 e, dunque, non certo dovuto all’attuale direttrice - a cui viene aggiunta la criptica frase "anche tenendo conto delle indicazioni operative formulate dall’Agenzia". Tutte qui le importanti novità?
Dulcis in fundo, arriviamo agli unici due articoli che - almeno in teoria - dovrebbero essere quelli più rilevanti:
- Art. 18: Responsabilità conseguente alla violazione dei doveri del Codice;
- Art. 19: Attività vietate in caso di cessazione del rapporto di lavoro.
Ebbene, il primo dei due articoli, dopo un’inconsistente serie di ammonimenti, conclude con un laconico (e, tanto per cambiare, ovvio): "Le sanzioni applicabili sono quelle previste dalla legge, dai regolamenti e dai contratti collettivi".
Ma va? E questo po’-po’ di Codice a che serve, ragioni di mera propaganda a parte?
L’articolo 19, infine, è davvero illuminante e sta facendo letteralmente "tremare" tutti quei funzionari che si stanno accasando a frotte presso i maggiori studi legali e tributari, o negli uffici di grosse società internazionali; una specie di Intifada amministrativa, con enormi ripercussioni in tutta l’Amministrazione Finanziaria, i cui vertici le stanno tentando tutte nel vano tentativo di bloccare l’exit-agency:
1. Ai sensi dell’art. 63, quarto comma, del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 600, a coloro che sono appartenuti all'amministrazione finanziaria, ancorché iscritti in un albo professionale o nell'elenco previsto dal terzo comma dello stesso articolo, è vietato, per due anni dalla data di cessazione del rapporto d'impiego, di esercitare funzioni di assistenza e di rappresentanza presso gli uffici finanziari e davanti le commissioni tributarie.
2. Ai sensi dell’art. 53, comma 16-ter, del D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, dello stesso decreto, non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell'attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri. I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di quanto previsto dal presente comma sono nulli ed è fatto divieto ai soggetti privati che li hanno conclusi o conferiti di contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni con obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati ad essi riferiti.
Primo: determinare la nullità di un contratto privatistico resta lettera morta se le parti firmatarie hanno interesse a dargli comunque attuazione.
Secondo: i soggetti privati che assumono i funzionari in questione, certo non hanno di che "contrattare" con l’Amministrazione (ammesso e non concesso che quest’ultima acquisisca prova di tali rapporti).
Detto ciò, l’articolo non fa altro che ripetere le previsioni stabilite da due norme di legge già esistenti e - come a tutti noto - in genere inosservate, senza che le violazioni avessero di fatto mai prodotto alcun tipo di conseguenza pratica.
In conclusione, ci sembra che il Codice nulla dica e nulla preveda in più rispetto a quanto già espressamente disposto dalle vigenti leggi; ergo, restiamo fortemente scettici sulla sua utilità, o sul fatto che possa in qualche maniera apportare dei miglioramenti all’attuale situazione.
Come accade spesso, in Italia, anziché preoccuparsi di ingarbugliare una situazione legislativa già di partenza per nulla chiara, con l’unico intento di acquisire consensi personali e conquistare preziose "poltrone", sarebbe sufficiente limitarsi solamente a rispettare (e far rispettare) le norme esistenti, posto che: compiere il proprio dovere morale e osservare le regole sono (questi sì) gli unici principi etici universalmente riconosciuti - Kant docet...
Come riporta il provvedimento di approvazione, "l’art. 54, comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001, come modificato dall’art.1, comma 44, della legge 6 novembre 2012, n. 190, impone a tutte le amministrazioni di adottare, con procedura aperta alla partecipazione e previo parere obbligatorio del proprio organismo indipendente di valutazione, un codice di comportamento che integri e specifichi il codice di comportamento dei dipendenti pubblici (D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62)."
Dal 2001 al 2015, non si può dire che l’iter non si sia dimostrato particolarmente lungo e faticoso, ma ciò che conta è essere finalmente arrivati a stabilire un regolamento, "finalizzato ad assicurare i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta nei rapporti intercorrenti tra i dipendenti dell’Agenzia e in quelli che si instaurano tra questi ultimi e i soggetti esterni", nonché "garantire indipendenza e autonomia tecnica del personale dell’Agenzia, fermi restando i doveri e le tutele stabilite dalle disposizioni costituzionali, legislative, comunitarie, contrattuali e di settore."
Ci piace sottolineare il termine "costituzionali", avuto riguardo alle precisazioni che, successivamente, con dovizia di particolari, il Codice fa nell’identificare coloro che debbono essere qualificati come dirigenti. Il periodo pare, infatti, particolarmente appropriato, con le prime decisioni della Corte di Cassazione, sull’onda del contenzioso scatenato dalla Consulta (37/2015) e dal Consiglio di Stato (4641/2015).
L’articolo 1 stabilisce che le disposizioni si applicano al personale di ruolo dell’Agenzia, compresi i dirigenti di prima e seconda fascia, al personale organicamente appartenente ad altre amministrazioni in posizione di assegnazione temporanea a qualsiasi titolo presso le strutture dell’Agenzia (e fin qui nulla di strano), nonché, in quanto compatibili, a tutti i collaboratori e consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o incarico, indicati sul sito internet dell’Agenzia, e ai collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell'amministrazione. Questa seconda fattispecie ci riesce più difficile da immaginare nella pratica.
Al di là del fatto che non si capisce quale valore normativo possa esplicare il regolamento interno di un ente nei confronti di soggetti esterni all’ente stesso, che tipo di sanzione potrebbe mai essere prevista per scoraggiare l’eventuale inosservanza del Codice da parte di tali soggetti esterni?
Ebbene, il comma successivo prescrive che le violazioni dei soggetti "terzi" potranno determinare, secondo quanto previsto dalle specifiche clausole contrattuali o dagli atti di conferimento dell’incarico, la risoluzione del rapporto, fatta salva l’eventuale richiesta di risarcimento qualora da dette violazioni derivino danni all’Agenzia. In pratica, dunque, il Codice non prevede alcuna penalità particolare, ma si limita a rinviare a quanto eventualmente già specificatamente indicato nei singoli incarichi conferiti.
Una previsione, insomma, tanto inutile quanto superflua. D’altronde (per restare in tema), non si può dire che gli estensori del documento in questione siano stati particolarmente avari nel lesinare ovvietà (che però fanno volume e contribuiscono a dare maggior "corpo" al Codice).
Articolo 2
1. Il dipendente osserva la Costituzione, servendo la Nazione con disciplina e onore e conforma la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa. Il dipendente svolge i propri compiti nel rispetto della legge, perseguendo l'interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri di cui è titolare e impronta il proprio comportamento al rispetto dei principi etici universalmente riconosciuti. [Ci sarebbe da capire quali siano questi "principi etici universalmente riconosciuti", proposizione che sottintende una nozione di morale oggettiva, ben lungi dall’essere quella relativa a una specifica nazione. Ma comprendiamo la foga dell’estensore, il quale si è forse lasciato prendere la mano nel parlare di argomenti aventi una portata che - evidentemente - va ben oltre quelle che sono le sue nozioni in materia].
2. Il dipendente rispetta altresì i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza e agisce in posizione di indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi.
Tutte previsioni che non abbisognano certo di essere imposte da un regolamento: è già così.
Articolo 3
1. Il dipendente dell’Agenzia in nessun caso chiede o sollecita per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore.
2. Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore, per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri e non ne accetta la promessa da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all'ufficio, né da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a esercitare attività o potestà proprie dell'ufficio ricoperto.
3. Il dipendente non accetta per sé o per altri regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore, effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia o di consuetudine.
4. Il dipendente non accetta, per sé o per altri, da un proprio subordinato, direttamente o indirettamente, regali o altre utilità, salvo quelli d'uso di modico valore o effettuati nell’ambito di normali relazioni di cortesia o di consuetudine. Il dipendente non offre, direttamente o indirettamente, regali o altre utilità a un proprio sovraordinato, salvo quelli d'uso di modico valore o effettuati nell’ambito di normali relazioni di cortesia o di consuetudine.
Anche al riguardo, se non erriamo, esiste già il Codice Penale che interviene a dovere.
Gli articoli 5, 6 e 7, poi, prevedono i vari obblighi di comunicazione attinenti a personali interessi finanziari ed eventuali conflitti di interessi, nulla aggiungendo rispetto a una norma contrattuale già esistente per tutti i dipendenti della Pubblica Amministrazione.
Dopo di che, troviamo una serie di altre disposizioni che, o ripetono i concetti già precedentemente espressi, o si limitano a ricordare altre leggi vigenti in materia di riservatezza, rapporti di lavoro, risparmio energetico, tutela dell’ambiente, uso di beni e computer dell’ufficio et similia.
Ritornando a quanto anticipato, risulta particolarmente interessante l’articolo 15 che identifica minuziosamente i dirigenti dell’Agenzia: questa, sì, una novità degna di menzione che, come anzidetto, casca proprio a fagiolo. Non vi tediamo riportando il testo in questa inconferente sede, ma vi consigliamo di leggerlo e raffrontarlo con le motivazioni delle già famigerate sentenze della Cassazione, datate appena 9 novembre 2015.
La direttrice Orlandi aveva parlato di importanti novità: l’istituzione di una sorta di indirizzo mail riservato, attraverso il quale i dipendenti possono denunciare i colleghi che non si attengono al Codice (ma sarebbe più corretto dire, semplicemente, che violano le leggi in vigore): "Il dipendente segnala, altresì, le condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza" - precetto già previsto nel D.Lgs. 165/2001 e, dunque, non certo dovuto all’attuale direttrice - a cui viene aggiunta la criptica frase "anche tenendo conto delle indicazioni operative formulate dall’Agenzia". Tutte qui le importanti novità?
Dulcis in fundo, arriviamo agli unici due articoli che - almeno in teoria - dovrebbero essere quelli più rilevanti:
- Art. 18: Responsabilità conseguente alla violazione dei doveri del Codice;
- Art. 19: Attività vietate in caso di cessazione del rapporto di lavoro.
Ebbene, il primo dei due articoli, dopo un’inconsistente serie di ammonimenti, conclude con un laconico (e, tanto per cambiare, ovvio): "Le sanzioni applicabili sono quelle previste dalla legge, dai regolamenti e dai contratti collettivi".
Ma va? E questo po’-po’ di Codice a che serve, ragioni di mera propaganda a parte?
L’articolo 19, infine, è davvero illuminante e sta facendo letteralmente "tremare" tutti quei funzionari che si stanno accasando a frotte presso i maggiori studi legali e tributari, o negli uffici di grosse società internazionali; una specie di Intifada amministrativa, con enormi ripercussioni in tutta l’Amministrazione Finanziaria, i cui vertici le stanno tentando tutte nel vano tentativo di bloccare l’exit-agency:
1. Ai sensi dell’art. 63, quarto comma, del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 600, a coloro che sono appartenuti all'amministrazione finanziaria, ancorché iscritti in un albo professionale o nell'elenco previsto dal terzo comma dello stesso articolo, è vietato, per due anni dalla data di cessazione del rapporto d'impiego, di esercitare funzioni di assistenza e di rappresentanza presso gli uffici finanziari e davanti le commissioni tributarie.
2. Ai sensi dell’art. 53, comma 16-ter, del D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, dello stesso decreto, non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell'attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri. I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di quanto previsto dal presente comma sono nulli ed è fatto divieto ai soggetti privati che li hanno conclusi o conferiti di contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni con obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati ad essi riferiti.
Primo: determinare la nullità di un contratto privatistico resta lettera morta se le parti firmatarie hanno interesse a dargli comunque attuazione.
Secondo: i soggetti privati che assumono i funzionari in questione, certo non hanno di che "contrattare" con l’Amministrazione (ammesso e non concesso che quest’ultima acquisisca prova di tali rapporti).
Detto ciò, l’articolo non fa altro che ripetere le previsioni stabilite da due norme di legge già esistenti e - come a tutti noto - in genere inosservate, senza che le violazioni avessero di fatto mai prodotto alcun tipo di conseguenza pratica.
In conclusione, ci sembra che il Codice nulla dica e nulla preveda in più rispetto a quanto già espressamente disposto dalle vigenti leggi; ergo, restiamo fortemente scettici sulla sua utilità, o sul fatto che possa in qualche maniera apportare dei miglioramenti all’attuale situazione.
Come accade spesso, in Italia, anziché preoccuparsi di ingarbugliare una situazione legislativa già di partenza per nulla chiara, con l’unico intento di acquisire consensi personali e conquistare preziose "poltrone", sarebbe sufficiente limitarsi solamente a rispettare (e far rispettare) le norme esistenti, posto che: compiere il proprio dovere morale e osservare le regole sono (questi sì) gli unici principi etici universalmente riconosciuti - Kant docet...
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