Il finanziamento garantito MCC non si riscuote con cartella

Il Tribunale di Campobasso, in composizione collegiale, con provvedimento decisorio di reclamo ex art. 669-terdecies c.p.c., del 07.10.2020, si pronuncia sul tema della legittimità dell’iscrizione a ruolo, disposta dalla BANCA DEL MEZZOGIORNO – MEDIOCREDITO CENTRALE S.p.a., disposta per la riscossione esattoriale delle somme dovute a seguito dell’escussione del Fondo di Garanzia di cui alla L. 662/1996.

Il pronunciamento si genera da reclamo proposto avverso il provvedimento di diniego della sospensione dell’efficacia esecutiva ed assume particolare rilievo in conseguenza delle argomentazioni poste a fondamento dell’interpretazione della disciplina relativa alla riscossione delle somme garantite dal Fondo di garanzia, portata dall’art. 2, comma 4, del D.M. 20-6-2005, che è espressamente qualificata come non derogatoria alla previsione generale di cui all’art. 21 del D.Lgs. 46/1999.

Difatti, l’accesso a finanziamenti erogati da Istituti di credito privati, può essere agevolato dalla garanzia prevista dal Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, istituito ai sensi dell’art. 2, comma 100, lett. a) Legge 662/1996.

A tal fine sono erogate le somme rivenienti dall’utilizzo del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, istituito ai sensi dell’art. 2, comma 100, lett. a) Legge 662/1996, che dispone: “Nell'ambito delle risorse di cui al comma 99, escluse quelle derivanti dalla riprogrammazione delle risorse di cui ai commi 96 e 97, il CIPE può destinare:
 a) una somma fino ad un massimo di 400 miliardi di lire per il finanziamento di un fondo di garanzia costituito presso il Mediocredito Centrale Spa allo scopo di assicurare una parziale assicurazione ai crediti concessi dagli istituti di credito a favore delle piccole e medie imprese”.

Tale garanzia comporta, dunque, una tutela, di natura privatistica, a favore del negozio di mutuo in riferimento al quale la BANCA DEL MEZZOGIORNO – MEDIO CREDITO CENTRALE S.p.a., in qualità di gestore del Fondo, assume, in considerazione della surrogazione legale conseguente l’escussione della garanzia, la medesima posizione creditoria del creditore originario.

A seguito della costituzione del Fondo, le norme intese a regolare la struttura e le modalità di gestione dello stesso sono disposte dall’art. 15, L. 7 agosto 1997, n. 266 che rinvia ad un Decreto attuativo. Il menzionato decreto attuativo è stato emanato ed ha disciplinato l’applicabilità della procedura di riscossione delle somme garantite dal Fondo di garanzia attraverso il procedimento di riscossione esattoriale.

In tal senso dispone l’art. 2, comma 4, del D.M. 20-6-2005, recante la rideterminazione delle caratteristiche degli interventi del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, pubblicato nella Gazz. Uff. 2 luglio 2005, n. 152:

“4…Nello svolgimento delle procedure di recupero del credito per conto del Fondo di gestione applica, così' come previsto dall'art. 9, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, la procedura esattoriale di cui all'art. 67 del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, così come sostituita dall'art. 17 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46”.

Risulta necessario, dunque, richiamare la disciplina della riscossione a mezzo ruoli esattoriali riorganizzata, da ultimo, dal D.lgs. 26/2/1999 n. 46, recante il riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337, pubblicato nella Gazz. Uff. 5 marzo 1999, n. 53, S.O., che all’art. 17 dispone:

“1. Salvo quanto previsto dal comma 2, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici”.

Dalla valutazione della norma summenzionata emerge con chiarezza l’attribuzione alla disciplina della riscossione a mezzo ruolo esattoriale delle entrate erariali, di qualsiasi natura e genere, ivi ricomprese le entrate attinenti agli enti pubblici.

Tuttavia, l’utilizzo del ruolo esattoriale è soggetto a modalità procedimentali differenziate in relazione alla natura delle some oggetto di recupero.

Segnatamente, il ruolo esattoriale, assume, in via generale ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 12 D.p.r. 602/1973, natura di titolo esecutivo e, pertanto, ricompreso nella cartella di pagamento assume natura di titolo esecutivo e precetto.

Da tanto consegue che, ai sensi dell’art. 49 D.p.r. 602/1973, l’esecuzione esattoriale è fondata esclusivamente sul ruolo.

Tuttavia, tale regola generale contempla una deroga in riferimento alle entrate che si fondino su rapporti di natura privatistica ove il ruolo esattoriale non assume natura di titolo esecutivo.

In tal senso depone l’art. 21 del D.lgs. 46/1999 che dispone:

“1. Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge, e salvo, altresì, quanto stabilito dall'art. 24 per le entrate degli enti previdenziali, le entrate previste dall'articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva”.

Nelle fattispecie di riscossione di entrate di natura privatistica, dunque, il ruolo esattoriale non assume natura di titolo esecutivo ma, al contrario, l’Ente è onerato della precostituzione del titolo e, successivamente all’acquisizione di quest’ultimo, alla emanazione del ruolo e della cartella di pagamento che, in tale fattispecie, assumono natura esclusiva di precetto.

Orbene dalla lettura combinata degli artt. 17 e 21 del D.lgs. 46/1999 si ritrae il seguente corollario: sono suscettibili di riscossione coattiva mediante gli appositi istituti di dell’ingiunzione fiscale e dell’iscrizione al ruolo, nell’accezione sopra chiarita, le sole entrate pubblicistiche, ovvero, le entrate tributarie; le entrate patrimoniali che traggono origine da rapporti privatistici per poter essere riscosse mediante gli strumenti in questione esigono un titolo esecutivo propedeutico all’iscrizione a ruolo.

Come rilevato sopra, dall’art. 21 si desume, infatti, il principio in forza del quale il ruolo assume una duplice connotazione funzionale, di titolo esecutivo e di precetto, per le entrate c.d. di diritto pubblico (in tal senso l’art. 49 del D.lgs. n. 46/1999 che dispone che per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forzata sulla base del ruolo che costituisce titolo esecutivo) e di solo precetto per le entrate di diritto privato per le quali permane, invece, la necessità di un autonomo e precedente titolo esecutivo.

In quest’ultimo caso la specialità della tecnica utilizzata per la riscossione in base a ruolo è strettamente limitata alla fase espropriativa, ma non riguarda la fase di accertamento del credito, il quale rimane assoggettato alle regole comuni.

L’assunto è condiviso dalla giurisprudenza di legittimità (Cass., sez. un., n. 1122/2000), la quale ha stabilito che: “il ruolo, che costituisce il titolo esecutivo in senso documentale, è formato e può esserlo, quando si sono determinate le situazioni che consentono di procedere all’esecuzione forzata per la riscossione di un credito, situazioni che configurano il titolo esecutivo in senso sostanziale (e che l’art. 21 del D.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 denomina presupposti dell’iscrizione a ruolo). A monte del ruolo, dunque, sono i procedimenti ordinati all’accertamento del credito, cui si correlano le difese giudiziarie del soggetto passivo dell’accertamento e che mettono capo alla situazione per cui il titolare del credito acquista il diritto a riscuoterlo coattivamente. A valle del ruolo sono gli atti con cui l’esattore prima comunica al debitore che è stato formato nei suoi confronti il ruolo (art. 25 del D.P.R. 602 del 1973 nel testo originario e art. 50.2. dello stesso decreto nel testo sostituito dall’art. 16 del D.lgs. 46 del 1999) e quindi, se il pagamento manca ancora, dà inizio all’espropriazione forzata mediante il pignoramento” (in tal senso Cass., sez. un., n. 1122/2000, in motivazione)”.

Da quanto sopra rilevato, emerge senza possibilità di revoca in dubbio la necessità della sussistenza di un previo titolo esecutivo per l’iscrizione al ruolo delle entrate di natura privatistica.

Non è revocabile in dubbio che le entrate gestite da BANCA DEL MEZZOGIORNO – MEDIOCREDITO CENTRALE S.p.a., per la riscossione esattoriale delle somme dovute a seguito dell’escussione del Fondo di Garanzia di cui alla L. 662/1996, assumono natura di prelievo patrimoniale fondato su un rapporto di natura privatistica.

Tale conclusione può essere rinvenuta nell’analisi della natura giuridica del credito in relazione al quale il fondo procede a surrogarsi.

Il contratto stipulato tra la Banca erogatrice ed il beneficiario è un negozio di mutuo chirografario, retto dalle ordinarie norme codicistiche.

Le somme mutuate sono disponibilità finanziarie di un istituto bancario di diritto privato e l’obbligo restitutorio del mutuatario è di stretta natura civilistica.

Il soggetto gestore del Fondo, MEDIOCREDITO CENTRALE, erogando la garanzia procede a surrogarsi, ai sensi dell’art. 1203 c.c., nella medesima posizione della banca erogatrice acquisendone il medesimo diritto.

Dispone in tal senso l’art. 13 del D.M. 23-9-2005, recante l’approvazione delle condizioni di ammissibilità e delle disposizioni di carattere generale per l’amministrazione del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, di cui all’art. 2, comma 100, lett. a), della L. 23 dicembre 1996, n. 662, a seguito di rideterminazione delle caratteristiche degli interventi del Fondo stesso, ai sensi del D.M. 20 giugno 2005.

Risulta non revocabile in dubbio, dunque, che il diritto azionato dal soggetto gestore del Fondo, MEDIOCREDITO CENTRALE, è il medesimo diritto, in forza della surroga legale, della Banca erogatrice e, dunque, rappresenta un credito di natura privatistica nato da negozio di mutuo chirografo.

La previsione della natura privatistica del diritto azionato dal soggetto gestore del Fondo, MEDIOCREDITO CENTRALE, in forza della surroga legale non è derogata da alcuna disposizione intesa ad attribuire natura esecutiva agli atti posti in essere dall’Ente.

Come già rilevato, difatti, l’art. 21 del D.lgs. 46/1999 dispone:
“1. Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge, e salvo, altresì, quanto stabilito dall’art. 24 per le entrate degli enti previdenziali, le entrate previste dall’articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva”.

La previsione di deroghe alla naturale natura privatistica delle entrate in esame è disciplinata dal Legislatore in ossequio al generale principio di cui all’art. 21-ter della L. 241/1990 che disciplina la esecutorietà dei provvedimenti amministrativi, disponendo che:
“1. Nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, le pubbliche amministrazioni possono imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il provvedimento costitutivo di obblighi indica il termine e le modalità dell'esecuzione da parte del soggetto obbligato. Qualora l'interessato non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa diffida, possono provvedere all'esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge.

2. Ai fini dell'esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l'esecuzione coattiva dei crediti dello Stato”.

Ferma la necessità del rispetto del principio di legalità in riferimento alla esecutorietà dei provvedimenti amministrativi, l’esecuzione dei crediti dello Stato è effettuata con le forme del D.lgs. 46/1999.

Da tanto consegue che, qualora dalla legge speciale non sia prevista la natura esecutiva del procedimento di revoca delle somme inteso a costituire obblighi pecuniari a carico del singolo, la acquisizione delle somme è effettuata ai sensi dell’art. 21 del D.lgs. 46/1999.

Pertanto, ferma la natura privatistica delle somme derivanti da mutuo chirografo, diviene necessario valutare la legge speciale in materia al fine di individuare la sussistenza di eventuali deroghe alla esecutorietà secondo i principi generali.

La disciplina relativa alla riscossione delle somme garantite dal Fondo di garanzia è contenuta, come già sopra specificato, dall’art. 2, comma 4, del D.M. 20-6-2005, recante la rideterminazione delle caratteristiche degli interventi del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, pubblicato nella Gazz. Uff. 2 luglio 2005, n. 152:

“4. In caso di inadempimento delle piccole e medie imprese, i soggetti richiedenti possono rivalersi sul Fondo per gli importi da esso garantiti, anziché continuare a perseguire il debitore principale. Ai sensi dell'art. 1203 del codice civile, nell'effettuare il pagamento, il Fondo acquisisce il diritto a rivalersi sulle piccole e medie imprese inadempienti per le somme da esso pagate. Nello svolgimento delle procedure di recupero del credito per conto del Fondo di gestione applica, così come previsto dall'art. 9, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, la procedura esattoriale di cui all'art. 67 del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, così come sostituita dall'art. 17 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46”.
                                                                                                      
Dalla valutazione testuale della norma intesa a regolare il recupero delle somme garantite dal Fondo emerge con chiarezza la insussistenza di alcuna norma di deroga al principio di cui all’art. 21-ter L. 241/1990.

Difatti, è richiamata l’intera procedura esattoriale disciplinata dal D.lgs. 46/1999, senza alcuna deroga alla previsione di cui all’art. 21 del menzionato decreto e senza alcuna previsione di esecutività ad atti o provvedimenti del Fondo.

Da tanto consegue che, non sussistendo previsioni speciali ai sensi dell’art. 21 D.lgs. 46/1999, al fine dell’esecuzione a mezzo ruolo esattoriale, l’Ente ha l’onere di acquisire, previamente rispetto l’iscrizione al ruolo, idoneo titolo esecutivo della propria pretesa.
Il Tribunale di Campobasso, sposando la suesposta ricostruzione della materia, ha affermato l’illegittimità della iscrizione a ruolo per l’assenza, in violazione dell’art. 21 del D.lgs. 46/1999, di valido titolo esecutivo idoneo a sorreggere la medesima iscrizione a ruolo, con un’argomentazione di indubbio spessore ed interesse in relazione alla portata delle previsioni di cui all’art. 2, comma 4, del D.M. 20-6-2005.

Difatti, nella disamina della richiamata previsione il Tribunale di Campobasso afferma la insussistenza di indici interpretativi, nel richiamo dell'art. 9, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123 contenuto nell’art. 2, comma 4, del D.M. 20-6-2005, atti a sostenere la previsione di deroga alla regola generale di cui all’art. 21 del D.lgs. 46/1999 della precostituzione del titolo esecutivo: al contrario, l’argomento temporale (previgenza del richiamato art. 9, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123 rispetto alla generale riforma della riscossione di cui al D.lgs. 46/1999) depone per l’insussistenza di alcuna deroga espressa. Così, testualmente, il Tribunale di Campobasso:

“Neppure si può affermare che il richiamo all’art.9 comma 5 D.Lvo 123/1998 contenuto nell’art. 2 comma 4 DM 20/6/2005 n. 18456 consenta una deroga alla disciplina di cui all’art.21 d.lvo n.46/99 sotto il profilo della sussistenza di un titolo (pur nella presenza di un credito privatistico) in quanto l’art. 2 citato si limita a ribadire che nello svolgimento delle procedure di recupero del credito per conto del Fondo di gestione se la procedura esattoriale ex art.17 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, senza precisare nulla in relazione alla sussistenza di un titolo esecutivo (limitandosi cioè a disciplinare le sole modalità di recupero); peraltro l’art.9 è anteriore (1998) all’art.17 (1999), per cui non può ritenersi neppure che vi sia stata una qualche deroga alla previsione generale.

Da tanto consegue che, non sussistendo previsioni speciali ai sensi dell’art. 21 D.lgs. 46/1999, al fine dell’esecuzione a mezzo ruolo esattoriale, l’Ente ha l’onere di acquisire, previamente rispetto l’iscrizione al ruolo, idoneo titolo esecutivo della propria pretesa (mediante forme di costituzione privatistica del titolo, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 633 ss. c.p.c.), in difetto l’attivata procedura esattoriale risulta provvista di titolo esecutivo”.