La Regione Basilicata in pressing su MEF ed AGENZIA ENTRATE

La Regione Basilicata, rappresentata e difesa dall'Avv. Vittorio de Bonis, ha intimato il recupero delle quote IRAP da accertamento nei confronti del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell'Agenzia delle Entrate, relative alle annualità 2011-2012-2013-2014, per un importo complessivo di € 32.275.314,59.

Insorte avverso la detta intimazione il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Entrate e devoluta la questione alla Corte dei Conti Sezione Giurisdizionale per la Basilicata, è stata accertata la fondatezza e la legittimità della ricostruzione offerta dalla Regione Basilicata, con la conseguente condanna del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Agenzia delle Entrate al riversamento delle somme illegittimamente ritenute.

Al fine di una corretta ricostruzione della questione in esame, appare utile una ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

Con la legge 5 maggio 2009, n. 42 ("delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione") si è emanata delega legislativa nei confronti del Governo per adottare uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto l’attuazione dell'art. 119 della Costituzione, al fine di assicurare, attraverso la definizione dei principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e la definizione della perequazione, l'autonomia finanziaria di Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni.

La delega è stata attuata con l’adozione del decreto legislativo n. 68 del 2011, entrato in vigore il 27 maggio 2011.

L'art. 10 del menzionato decreto legislativo n. 68 del 2011 prevede che le attività di controllo, di rettifica della dichiarazione, di accertamento e di contenzioso dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF debbano essere svolte dall’Agenzia delle Entrate.

Ulteriormente, l'art. 15 del menzionato decreto legislativo n. 68 del 2011, individua quali fonti di finanziamento del servizio sanitario regionale, la compartecipazione IVA, le quote dell'addizionale regionale all'IRPEF, l'IRAP, le quote del fondo perequativo IVA, le entrate proprie, nella misura convenzionalmente stabilita nel riparto delle disponibilità finanziarie per il servizio sanitario nazionale per l'anno 2010.

L'art. 3 del D.lgs. n. 68/2011, che espressamente richiama l'art. 13, comma 3, del D.lgs. n. 56 del 2000, prevede, inoltre, l'intervento statale, tramite apposito fondo di garanzia istituito nello stato di previsione del MEF, per il caso in cui i gettiti delle richiamate imposte (esclusi quelli derivanti da manovre fiscali e da lotta all'evasione fiscale) siano insufficienti all'integrale copertura del fabbisogno sanitario regionale stimato annualmente con delibera CIPE, e per il caso in cui l'importo dei gettiti suddetti ecceda quello destinato al finanziamento del SSR, mediante l'acquisizione delle eccedenze al bilancio dello Stato; in ogni caso, dunque, la disposizione di cui all'art. 15, comma 6 del citato D.lgs. n. 68/2011 chiarisce, espressamente, che da tali calcoli restano esclusi sia i gettiti delle manovre fiscali sia quelli derivanti dalla lotta all'evasione fiscale; pertanto, l'art. 15 del menzionato decreto legislativo n. 68 del 2011, esclude, espressamente (cfr. comma 6), dalle fonti di finanziamento del servizio sanitario regionale sia i gettiti derivanti dall'esercizio dell'autonomia tributaria (gettiti delle manovre fiscali) sia i gettiti di cui all'art. 9 del medesimo D.lgs. n. 68/2011 (gettiti derivanti dalla lotta all'evasione fiscale) con ciò risultando non revocabile in dubbio che l’accesso all'intervento statale, tramite apposito fondo di garanzia istituito nello stato di previsione del MEF, per il caso in cui i gettiti delle richiamate imposte siano insufficienti alla integrale copertura del abbisogno sanitario regionale stimato annualmente con delibera CIPE non tiene in considerazione, nel calcolo dei gettiti del finanziamento indistinto, quelli derivanti da manovre fiscali e da lotta all'evasione fiscale.

Per quanto attiene, dunque, al gettito derivante da lotta all'evasione fiscale, l'art. 9, comma 1, del D.lgs. n. 68/2011 dispone, espressamente, che "...è assicurato il riversamento diretto alle Regioni, in coerenza con quanto previsto dall'attuale art. 9, comma 1, lettera c), numero 1), della citata legge n. 42 del 2009, in relazione ai principi di territorialità di cui all'art. 7, comma 1, lettera d), della medesima legge n. 42 del 2009, dell'intero gettito derivante dall'attività di recupero fiscale riferita ai tributi propri derivati e alle addizionali alle basi imponibili dei tributi erariali di cui al presente decreto...".

Pertanto, i gettiti derivanti da lotta all'evasione fiscale, distinti dai versamenti in autoliquidazione dell’imposta operati spontaneamente dai contribuenti in quanto individuati mediante specifici codici tributo, avrebbero dovuto essere riversati direttamente alla tesoreria regionale da parte della struttura di gestione dell'Agenzia delle Entrate, quale disponibilità finanziaria di esclusiva pertinenza regionale.

Tuttavia, l'art. 9, comma 4, del D.lgs. n. 68/2011 dispone che “...con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze sono stabilite le modalità di attribuzione alle regioni delle risorse di cui ai commi 1, 2 e 3...”.

Ancora, si rileva che l'art. 10, comma 4, del D.lgs. n. 68/2011 dispone che “... per le medesime finalità stabilite al comma 2, le attività di controllo, di rettifica della dichiarazione, di accertamento e di contenzioso dell'IRAP e dell'addizionale regionale all'IRPEF devono essere svolte dall'Agenzia delle Entrate. Le modalità di gestione delle imposte indicate al primo periodo, nonché il relativo rimborso spese, sono disciplinati sulla base di convenzioni da definire tra l'Agenzia delle entrate e le regioni...”.

La Regione Basilicata ha dato attuazione alla disciplina convenzionale di cui all'art. 10, comma 4, del D.lgs. n. 68/2011 in data 6/11/2014. Ulteriormente, la stessa Regione Basilicata ha legiferato, sul tema, con la Legge Regionale 13 marzo 2019, n. 4 che, all’art. 3, dispone: “...1. ln coerenza con il principio di territorialità delle risorse fiscali affermato dall'articolo 119 della Costituzione ed in conformità all'articolo 24 del decreto legislativo 446/1997 ed all'articolo 9 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), i proventi derivanti dalle attività di controllo, liquidazione delle dichiarazioni e accertamento, accertamento con adesione, conciliazione giudiziale e contenzioso tributario concernenti l'Imposta Regionale sulle Attività Produttive (IRAP) e l'Addizionale Regionale all'Imposta sul Reddito delle persone fisiche (addizionale regionale IRPEF) di cui all'articolo 50 del decreto legislativo 446/1997, sono riversati direttamente nel conto di tesoreria regionale...”.

Sulla scorta del descritto quadro normativo di riferimento, la Regione Basilicata si duole del mancato riversamento diretto delle somme rivenienti da accertamento e non rese libere e disponibili all’Ente.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Entrate, al contrario, ritengono che il credito ingiunto sia insussistente sulla scorta dei seguenti profili critici:

1 - inconfigurabilità giuridica della immediata e diretta applicazione dell’art.9, co.1 del D.lgs. n.68/2011;

2 - necessaria integrazione operativa tra l’art.10, co.4, del D.lgs. n.68/2011 e l’art. 9, co.1 (appena citato) del medesimo D.lgs.;

3 - idoneità dell’intervenuto versamento delle somme dedotte in causa sul conto di tesoreria centralizzato intestato alla regione a ritenere come correttamente adempiuto l’obbligo di cui al più volte richiamato art.9 D.lgs. n.68/2011.

La questione è sottoposta alla Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per la Basilicata.
Sui primi due punti, il Collegio ha chiarito che l’art. 9, co.1 del D.lgs. n.68/2011 risulta direttamente applicabile, e dunque non necessitante di alcuna capacità integrativa, sotto il profilo applicativo, di leggi regionali che, invero, si rivelano avulse dal quadro di competenza legislativa retrostante: tali leggi esprimerebbero una inedita ed anomala forma di concorrenza sfornita di alcun addentellato positivo a livello super-primario e si rivelerebbero, anche, di dubbia legittimità costituzionale.

In ordine all’ultimo punto, le Amministrazioni ricorrenti sostengono di aver provveduto ai riversamenti “sul conto di tesoreria centrale dello Stato ed intestato alle Regioni”.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Entrate sostengono, in altre parole, che le somme di cui all’art. 9, comma 1, del D.lgs. n.68/2011 siano state riversate sul conto di tesoreria speciale centralizzato dedicato alla spesa sanitaria, in tal modo adempiendo all’obbligo sulle stesse incombente in forza della richiamata norma.

A tale riguardo, il Collegio ritiene che il soddisfacimento del credito regionale oggetto di ingiunzione non possa ritenersi adempiuto – contrariamente a quanto asserito dalle Amministrazioni ricorrenti – in forza dell’intervenuto versamento sul conto corrente di tesoreria centrale dello Stato intestato alla Regione Basilicata e dedicato alla spesa sanitaria per le seguenti ragioni.

Sul tema è necessaria una premessa sul regime di finanziamento del sistema sanitario nazionale. Com’è noto, per ciascun anno di riferimento il livello complessivo del finanziamento del SSN è stabilito per Legge e si articola in una quota di “finanziamento indistinto” nonché in altri finanziamenti vincolati. Il “finanziamento indistinto” trova copertura con le entrate proprie degli enti sanitari, con l’IRAP e l’addizionale IRPEF limitatamente al “gettito base” derivante dall’aliquota unica su base nazionale, con la compartecipazione regionale all’IVA.

Pertanto, si deve rilevare che il “finanziamento indistinto” del SSN non trova copertura con il gettito IRAP derivante da manovre fiscali nonché con il gettito derivante dal contrasto all’evasione fiscale (art. 15, comma 6, del D.lgs. 68/2011 che afferma come “...la differenza tra il fabbisogno finanziario necessario alla copertura delle spese di cui all'articolo 14, comma 1, e il gettito regionale dei tributi ad esse dedicati, è determinato con l'esclusione delle variazioni di gettito prodotte dall'esercizio dell'autonomia tributaria, nonché del gettito di cui all'articolo 9...”.

Qualora le risorse a sostegno del “finanziamento indistinto” non siano sufficienti a coprire la spesa effettiva il differenziale negativo è coperto da un’integrazione statale (art. 13, comma 3, del D.lgs. n. 56/2000). Qualora il differenziale tra gettito stimato e gettito effettivo sia positivo, il maggior gettito è acquisito al bilancio dello Stato.

Pertanto, risulta indubbio che il gettito di cui all’art. 9, comma 1, del D.lgs. n. 68/2011 non avrebbe dovuto contribuire a finanziare la spesa sanitaria regionale.

Al contrario, lo Stato è tenuto a finanziare la spesa sanitaria regionale mediante il fondo statale di garanzia ex art. 13 del D.lgs. n. 56/2000.

In particolare, le risorse derivanti dal riversamento dell’accertamento di IRAP e Addizionale regionale IRPEF da evasione fiscale avrebbero dovuto essere attribuite alle Regioni, ai sensi del richiamato art. 9, comma 1, D.lgs. n. 68/2011, integralmente e disponibili alla spesa corrente.

Le somme derivanti dalla lotta all’evasione avrebbero dovuto essere messe a disposizione della Regione senza essere assoggettate a vincoli di destinazione, in quanto, non facendo parte delle fonti di finanziamento del servizio sanitario indicate dall’art. 15 del D.lgs. n. 68/2011, avrebbero potuto essere impiegate ai fini del finanziamento di spese correnti e in conto capitale oltre i limiti derivanti dal patto di stabilità, ai sensi dell’art. 32, comma 4, lett. I) della Legge n.183/2011.

Pertanto, appare evidente che il versamento sul detto conto corrente di tesoreria centrale dedicato alla spesa sanitaria, delle risorse di cui all’art. 9, comma 1, D.lgs. n. 68/2011, abbia sottratto alla disponibilità regionale delle risorse direttamente ed autonomamente disponibili nonché abbia determinato un minor finanziamento della spesa sanitaria regionale mediante il fondo statale di garanzia ex art. 13 del D.lgs. n. 56/2000, erogato al netto di risorse non imputabili alla spesa sanitaria.

E’ del tutto evidente, quindi, che il versamento sul predetto conto corrente di tesoreria centrale dedicato alla spesa sanitaria non rappresenti adempimento degli obblighi di cui all’art. 9, comma 1, D.lgs. n. 68/2011 ed, al contempo, l’attuale ingiunzione non rappresenta un indebito per la Regione Basilicata che, invero, con il mancato riversamento al conto di tesoreria regionale ha fruito di minori risorse direttamente utilizzabili e di minori perequazioni mediante il fondo statale di garanzia ex art. 13 del D.lgs. n. 56/2000.

Siffatta “sottrazione di risorse” liberamente gestibili, e la conseguente alterazione dei meccanismi previsionali o programmati di spesa pubblica, appare, invero, assai prossima alla configurazione, quanto meno in termini di oggettività, di un sostanziale pregiudizio alle finanze regionali. Infatti, e si ribadisce, il riversamento sui conti di tesoreria unica, così come effettuato dalle Amministrazioni ricorrenti (conto di tesoreria speciale centralizzato dedicato alla spesa sanitaria) non appare idoneo ad assicurare il riversamento dell’intero gettito derivante dal contrasto all’evasione fiscale dei tributi in argomento.

Tanto perché siffatto versamento, disposto sul predetto conto corrente di tesoreria centrale dedicato alla spesa sanitaria, delle risorse di cui all’art. 9, comma 1, D.lgs. n. 68/2011, ha sottratto alla disponibilità regionale delle risorse direttamente ed autonomamente disponibili nonché ha determinato un minor finanziamento della spesa sanitaria regionale mediante il fondo statale di garanzia ex art. 13 del D.lgs. n. 56/2000, erogato al netto di risorse non già imputabili alla spesa sanitaria.
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La Corte dei Conti – Sezione giurisdizionale per la Basilicata, sposando la suesposta ricostruzione della materia, ha condannato il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Entrate al riversamento, nei confronti della Regione Basilicata dell’importo complessivo di € 32.275.314,59, attribuendo dette somme alla libera gestione dell’Ente locale e ristabilendo l’equità del federalismo fiscale nei confronti del territorio lucano.